卓忠宏

淡江大學歐洲研究所副教授
2013-02-06

 

壹、前言 

希臘債務問題從2009年年底暴露,雖說是受到美債影響,同時也反映歐元整合後遺症。如今各方檢討聲浪不斷,將矛頭指向歐元區早期「執行上的錯誤」:一是歐元區組織的結構性缺陷。歐元的誕生植基於「貨幣聯盟」而無「財政聯盟」,馬斯垂克條約(馬約)制訂之四項「趨合標準」(economic criteria)中,1 匯率、通貨膨脹、與長期利率由歐洲央行統籌管理,預算赤字與政府負債仍保留給會員國政府自行管理。因而歐元區迄今尚無政治力可約束會員國之財政與稅收;二是領導人選擇對各會員國經濟存在的基本弱點和總體經濟的失衡視而不見。「貨幣聯盟」之先決條件,為所有會員國之經濟體質已有相當整合,始可共同適用相同之利率與匯率。歐盟採取one size fits all的作法,以馬約規定之四項趨合標準作為能否加入歐盟區之審核依據。然而歐盟會員國之間的經濟體質與差別仍大,總體經濟不平衡,歐洲央行在執行貨幣政策時,無法兼顧到各會員國之狀況與需要。歐元區如德國、荷蘭與法國等因歐元對美元貶值使得出口競爭力大增,帶動歐元區之經濟復甦,卻無法舒緩南歐國家債務問題,而陷入兩難地步。 

 

貳、歐盟政治力介入

針對上述兩項缺失,歐盟經由政治力強勢介入,修正缺失。歐盟現今作法是要求發生債務危機國家提出開源與節流方案,但因應國家狀況不同而應對方法不同,如南歐國家著重預算縮減,其他西歐國家則強化出口。另一做法是增修歐盟條約,由「貨幣聯盟」走向「財政聯盟」,先建立財政聯盟協議。至今發展出一種多邊救援機制,施行的方案如下:

首先將歐元區國家分類,對無力償債的國家,則需透過債務重整機制(像希臘),德法聯手推動讓希臘債務重整的計畫,內容包括讓債券持有人金融機構「自願」將債務折減50%以及更嚴厲的新預算措施。另外是針對資金流動不足的國家,給予完全資金需求(像愛爾蘭、葡萄牙)。而義大利、西班牙兩國仍有償債能力,目前看起來僅是資金流動性不佳。

歐債國家中,希臘在經歷2次救援後,民間債權大幅減少,主要債權已經轉到國際貨幣基金、歐洲央行、歐洲穩定機制手上。歐盟設定的防火牆措施,意在防止希臘若被迫離開,或避免葡萄牙和愛爾蘭再出問題時,歐盟得負擔2度紓困。其實希臘的經濟規模並不大,2009 年其GDP占歐元區全體GDP之2.5%,在16國中僅排行第八,而希臘政府債務餘額3,530億歐元(2001年阿根廷950億美元違約金額的五倍),僅為歐元區全體政府債務餘額之3.87%,無論就經濟規模或政府債務餘額而言,希臘的比重皆很低。然而希臘問題影響全歐洲的主要原因在於歐元區不只是希臘問題,希臘僅是冰山一角,現一一反映在南歐國家中。歐債五國中,葡萄牙、愛爾蘭(各占歐元區全體GDP之1.8%)、與希臘(2.5%)經濟體小,這些週邊國家倒債不會成為歐元區之末日,應不至於動搖歐洲統合基礎。如今西班牙(佔歐元區GDP之12%)與義大利(17%)相繼出現問題,已非德、法兩國意願的問題,而是兩國能不能或是否有能力背負歐元體系沈重負擔的問題。

第二是將金融援助重點轉至經濟成長,這牽涉歐元匯率調整。歐洲央行要調降利率,且歐元區得成立監管全區的財政機構。除非歐元區經濟出現成長,否則無法化解債務危機。紓困方案可以為債務危機國家爭取一點時間,但非全面援助,必須用來創造經濟成長才有幫助,而非一味地要求債務國採取撙節措施。一些發生債務危機國家,如西班牙與義大利都擁有不錯的工業基礎,出口業占GDP的比重是26%,和英國或法國差不多。在出口市場,西班牙的情況和英國有些類似,有拉丁美洲等西班牙語系前殖民地國家廣大的市場作後盾,西班牙企業對全球市場的依賴,並不下於對歐洲市場的期望。3  

第三是監管歐洲銀行。因歐洲銀行擁有高比例主權債務,尤其法、德兩國,影響銀行業導致信貸緊縮,就會衍生為會員國內部的銀行危機。或如2012年6月歐盟同意對西班牙銀行業提供1,000億歐元的紓困金,避免西班牙國家財政繼續惡化。4 過去歐元區的金融監理方面,主要採取會員國相互尊重的互惠主義。由於歐洲缺乏統一的金融監理制度、銀行存款保險機制、銀行紓困基金、金融機構接管等與銀行聯盟(banking union)有關的制度設計,更使得銀行難以承受金融危機的衝擊。對此,歐盟在2012年6月高峰會上責成歐洲央行建立單一的銀行監理機制,在該機制確立後,可透過永久性的紓困基金直接對歐洲銀行業注資,也就是「歐洲穩定機制」(European Stability Mechanism, ESM),5 並購買會員國的主權債券。

第四是制訂一個新財經政策。2012年6月歐盟峰會,歐盟(除英國、捷克外)25國同意在里斯本條約架構下增加「經濟暨貨幣聯盟穩定、協調與治理條約」(The Treaty on Stability, Coordination and Governance in Economic and Monetary Union, TSCG),一般稱之為「歐洲財政協定」(European Fiscal Compact)或「歐洲預算公約」(European Budgetary Pact)。6 最主要內容是將預算平衡和自動懲罰的機制寫進歐盟條約之中,訂定所謂的「黃金規範」(golden rule),規定各國結構性赤字(扣除景氣循環因素導致預算赤字部分之後)不得超過GDP的0.5%,以及政府財政赤字超標程序(Excessive Deficit Procedure)的自動懲罰機制。若會員國財政赤字超過規定,該國必須向歐盟執委會提交減赤和改革方案,並需經歐盟監督和財政紀律的執行情況,歐洲法院也擁有強制執法權,若違背,該國將遭受不超過GDP的0.1%的罰鍰給予「歐洲穩定機制」。同時,歐盟國家需建立「舉債煞車機制」(debt brake),仿德國作法,至2016年中長期結構性赤字不得超過GDP的0.35%。上述「黃金規範」(golden rule) 或「舉債煞車機制」確保預算平衡和自動懲罰的機制需納入具有強制性與永久性之國內法或是憲法。此外,建立一個新的歐元區治理架構,每年舉行兩次歐元區高峰會,由歐盟常設主席擔任歐元區高峰會主席,討論歐元區治理與規範。非歐元區國家但願意接受財政紀律的國家,一年至少受邀一次參加歐元峰會。7  

上述歐元區的財政條款,建立在鬆散的財政紀律化之下,其實並沒有財政聯盟(fiscal union)的設計,在財政整合制度的建構上僅是初步的進展。剩下就是就業政策、工資政策、貿易與產業政策等調和,以及非經濟層面的外交與安全政策等領域,期望原本制度不全的歐元區,能蛻變成真正的貨幣聯盟,進而成為歐洲統合的基礎。長期而言,歐元區應進行深度的政治整合,走向政治聯盟(political union),以促使各個政策領域皆能協調一致。8 

 

叁、歐債的後續觀察

歐元區尚未整合出能夠授權給權威性、具效率的機構採取果斷的脫困行動,又無法鬆散到能承擔解體的風險。事實上,目前維持歐元不致解體的最大原因,就是解體的代價太大,難以想像。這種恐懼就使得各國以維持歐元區完整為前提,害怕面對分離成本太高的悲劇。但這場危機已暴露出歐元區各國的經濟歧異和國內政治衝突加劇,這才是最困難的問題;9  

歐債發展至今最重要的關鍵點在於歐盟各國同意修改里斯本條約,制訂新財經政策。財政統一是一個舉步維艱的過程,高峰會又凸顯出歐盟內部矛盾尚存,不僅特立獨行的英國合作意願有限,德法之間矛盾分歧,在發行歐洲公債與金融交易稅立場不一。財政聯盟的成立引起是否會分化歐元會員國與非會員國疑慮,政策是否會向歐元區的核心傾斜,進而影響到非歐元區的利益,這是歐盟另一需要擔憂之事。然而危機或許就是轉機,歐盟這種由外而內的壓力,或可成為歐盟會員國在國內進行必要之改革的力量,藉此化解國內反彈力道,甚至進一步促成會員國之間的團結。

歐盟至少在理論上承認,解決歐債問題需要靠更大的結構改革,而不是僅要求歐債國家採取更嚴厲的財政緊縮。結構改革是讓陷入困境的歐債國家經濟恢復活力,刺激出口。歐盟已經認知到要扭轉歐債國家的財務困境,短期需要建立更多國際防火牆和債務共同化,長期需進行財政結構的改革、新權威機構介入處理、建立起永久性救援機制等,從標、本共治解決歐債,已為終結危機所需的深層政治、財政整合,創造出一些政治的空間。

 

肆、歐債風暴對台灣的衝擊 

歐債對台灣的直接衝擊不會太大,但間接衝擊就不能輕忽。歐債對台灣影響小,是因為歐洲雖然是臺灣第四大出口市場,但台灣對歐債五國出口比重不高(約佔台灣出口1.6%),且近年持續下降,短期影響有限。對台灣直接影響就是歐元的貶值,需注意歐元對新台幣匯率,對台灣之出口競爭之影響,以及我國外匯存底,降低歐元持有比例,往美元去避險。間接危機來自台灣對大陸貿易依存度與日俱增。歐洲是中國大陸的最大市場,而中國大陸則是臺灣的首要外銷地區,就會產生連鎖效應。若歐債風暴擴大,危及到歐元區的完整性,就會重創全球金融市場,甚至波及到亞洲區域及新興市場經濟國家。歐債危機影響層面就會金融市場擴散至實體經濟層面,影響到台灣對中國大陸的出口。換言之,大陸經濟狀況影響遠大於歐債對台灣的經濟影響。大陸經濟好壞對台灣的影響比較直接,而這個影響就比歐債對台直接衝擊更嚴重。

另外是中國大陸動向。至今大陸多次購買希臘、西班牙發行的債券,對葡萄牙、義大利等國伸出援手,目的是希望歐盟承認中國市場經濟地位。此點已經由西班牙提案,得到法國、希臘支持。顯見在中國這波銀彈攻勢的後續發展對中國有利,但相對地造成歐盟對中共敵意,對中共貿易壁壘及保護主義有升高趨勢。


注釋;
1  1992年歐盟會員國簽署馬斯垂克條約,其中第109j條設定各國加入單一貨幣的四項經濟趨合標準:(1)通貨膨脹率不得超過最低三國平均值百分之一點五;(2)逐年縮減政府負債不得超過國內生產毛額百分之六十,以及府預算赤字不得超過國內生產毛額百分之三;(3)長期利率不得超過通貨膨脹率最低三國平均值百分二;(4)至審核加入單一貨幣名單前兩年內其貨幣匯率皆在歐洲貨幣機制浮動範圍內。
2  文中統計數字請參閱:今週刊,699期,2012年5月17日。
3  Matthew Lynn, “6 reasons Spain will leave the euro first,” in: <http://articles.marketwatch.com/ 2012-05-30/commentary/31889139_1_euro-debt-crisis-euro-first-greeks-vote>, accessed 03/09/2012. 
4 「西班牙的試驗田」,英國金融時報,2012年5月31日,in: <http://big5.ftchinese.com/story/ 001044824/?print=y>.
5  「歐洲穩定機制」是一個永久性紓困機制,與現存救助機制「歐洲金融穩定基金」(EFSF)合併,規模將達7,500億歐元。時間從2013年7月提前到2012年7月運作,其決策程序改為85%條件多數決,德、法、義持份超過15%,具有否決權。規定只要代表90%資本承諾會員國完成國內法律批準程序就開始生效。
6  <http://www.robert-schuman.eu/comprendre-le-pacte-budgetaire.php?lang=en>, accessed 02/09/2012.
7  Table on the ratification process of amendment of art. 136 TFEU, ESM Treaty and Fiscal Compact, <http://www.europarl.europa.eu/webnp/webdav/site/myjahiasite/users/fboschi/public/art.%20136%20ESM%20fiscal%20compact%20ratprocess.pdf>, 30/08/2012, pp. 1-11.
8 彭淮南,「歐元區應走向政治聯盟」,<http://money.chinatimes.com/news/news-content.aspx?id= 20120702000302&cid=1209>, accessed 03/09/2012.
9  Martin Wolf, “Much too much ado about Greece.” In : http://www.ft.com/intl/cms/s/0 /3d4c2598-5701-11e1-be5e-00144feabdc0.html#axzz1mb6aGGIb. Accessed 14/02/2012.

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)