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張福昌

淡江大學歐洲研究所副教授
中華國土安全研究協會副秘書長
2017-09-22

2017年9月24日德國將舉行聯邦眾議院(Bundestag)選舉,梅克爾(Angela Merkel)是否能夠成功第四次連任?其競爭對手社民黨黨魁舒茲(Martin Schulz)是否能夠挑戰成功?未來聯邦政府的可能組合為何?這次大選與2013年國會大選有何不同,有何特色?大選結果對德國與歐洲又有何影響?本文將對這些議題進行觀察與剖析。

一、德國2017國會大選的特色

基本上,今(2017)年德國國會大選具有以下四點特色:

(一)教育政策意外成為中心議題:

根據德國聯邦主義精神,教育是邦政府權限,是邦政府的文化主權,舉凡教學計畫、學門劃分、學校屬性、學位授與等都多由邦政府決定,因此,在德國全國性的國會選舉中,教育一直是邊緣議題。但德國基本法第7.1條強調「整體的學校教育應受國家監督」,因此,聯邦政府與聯邦國會的政策範圍也得涵蓋教育領域。在2017國會大選中,自民黨(FDP)特別把「教育」列為中心議題,其他政黨亦對教育議題大加著墨,使教育政策成為2017國會大選的一大亮點。

(二)認同與安全議題成為焦點議題:

自從2015年龐大難民進入德國後,德國社會受到外來文化相當大的衝擊,因此,伊斯蘭文化如何與基督文化相融合,穆斯林是否適合德國等議題不斷在德國大小城市激盪、發酵,在這種背景下,認同問題自然浮上檯面。基本上,除了德國另類選擇黨(AfD)外,其他政黨都贊同收容難民,因此皆主張應制定適當的社會融合(Integration)政策以讓難民瞭解與接受德國社會。除了認同議題之外,安全議題(特別是內部安全議題)亦為本屆大選的焦點議題。自從發生「科隆除夕夜性侵事件」與「柏林聖誕市場恐怖攻擊事件」之後,德國人的不安全感指數達到最高點,因此「如何創造一個安全的生活環境」就成為各政黨不得不談的議題。

(三)各政黨皆回歸各黨核心訴求:

過去幾年,德國各主要政黨都被「難民問題」與「歐債問題」套牢,都集中火力在思考如何解決難民與歐債問題,而忘記該黨的原始訴求。不過,從2017國會大選各黨的政見內容來看,各政黨皆已迅速調整政策,找回各黨基調,這對德國政黨政治的發展有正面加分效果:首先,舒茲重新定調社民黨路線,主打社會公平、轉型正義與照顧勞工等。其次,左翼政黨(Die Linke)具體提出「最低時薪12歐元」、「最低收入保障1,050歐元」等左派政見。最後,綠黨(Grüne)也回到「生態政黨」特質,主張「立刻停止20座火力發電廠」、「2030全面禁止柴油車」等。

(四)FDP與AfD進入國會,德國政局新變數:

根據民調,自民黨與德國另類選擇黨都可望獲得10 %左右的支持,這意味著「自民黨成功東山自起」與「德國另類選擇黨首度進入國會」。悉知,自民黨在2013年的國會大選中,得票未達5 % 門檻,以4.8 %得票率首度退出國會。但在38歲黨魁林德納(Christian Lindner)的領導下,成功回到國會殿堂。而德國另類選擇黨的得票預測首度突破兩位數字,達到10 %,與自民黨並列第三大黨。德國另類選擇黨若進入國會後,至少有兩個點值得觀察:第一,德國另類選擇黨的政治影響力將從現在的「邦(議會)層級」提升到「聯邦層級」;第二,德國另類選擇黨將可以利用國會舞台將其極右派思想傳播到德國各地,甚至外銷到歐洲聯盟,而變成德國與歐盟潛在的不安定因素。
 

二、席位預測與聯合政府可能組合

德國聯邦眾議院(Bundestag)每四年改選一次,每次選出598基本名額,外加「超額當選名額」(Überhang- und Ausgleichsmandate),總共大約有630位議員進入國會,2013國會大選就選出了631位議員。而得票數未超過5 %門檻的政黨,就無法進入國會。

(一)得票率與席位預測:

今(2017)年的聯邦眾議院可能出現七黨爭奪席位的局面,根據<表一>的預測數字,基民黨/基社黨得票最高,達到37.8 %(比2013少3.7 %);社民黨以23.5 %(比2013少2.2 %)位居第二;自民黨則以9.5 %(比2013多4.7 %)成為第三大黨;左翼政黨9.0 %(比2013多0.4 %);德國另類選擇黨8.5 %(比2013多3.8 %);綠黨7.8 %(比2013少0.6 %)。至於可能獲得的席位數,若以基本席位598席為基準,那麼七大政黨可能獲得的席位依序為基民黨/基社黨235席、社民黨146席、自民黨59席、左翼政黨56席、德國另類選擇黨53席、綠黨49席。
 
* 括號中的數字為「與2013國會選舉相比的增長率」。
資料來源:作者自製,資料參考自:(1) Die Bundestagswahl 2017: Prognose, Parteien, Kandidaten, Koalitionen, available from: https://bundestagswahl-2017.com/prognose/. (Accessed 11.09.2017); (2) 德國內政部<2013年聯邦眾議院選舉得票率統計>。
 

(二)聯合政府可能組合:

根據<表一>與<表二>的預測數字,我們可以合理推論2017國會選舉後,聯邦政府的可能組合模式有兩種:第一,「大聯合政府」(Große Koalition):由基民黨/基社黨與社民黨聯合組成,是為「黑紅聯合政府」,得票率61.3 %,席位381席。第二,「黑黃綠聯合政府」,又稱為「牙買加聯合政府」(Jamaikakoalition),由基民黨/基社黨、自民黨與綠黨組成,得票率55.1 %,席位343席。除此之外,「黑黃聯合政府」(Schwarz-Gelb Koalition)的可能性也不應該完全排除,因為,就預測數字看來,基民黨/基社黨與自民黨的得票率為47.3 %,席位294席,只差6席就達到執政多數,因此仍然值得觀察。其他三種模式的可能性就比較低了,例如:「黑綠聯合政府」(Schwarz-Grün)模式,席位合計284席;「紅綠燈聯合政府」(Ampelkoalition)模式,共獲254席;「紅紅綠聯合政府」(Rot-Rot-Grün)模式的可能性最低,社民黨、自民黨與綠黨加起來的席位只有251席,離半數門檻還有段距離。
 
*以基本席位598席為基準,必須獲得過半多數300席,才能組成聯合政府。“V”表示達到多數;”X”表示未達多數。
資料來源:作者自製,資料參考自:Die Bundestagswahl 2017: Prognose, Parteien, Kandidaten, Koalitionen, available from: https://bundestagswahl-2017.com/prognose/. (Accessed 11.09.2017)

三、梅克爾即將勝選的三大原因

許多德國媒體都以「無聊的選舉」來形容這場選舉,但德國媒體與民眾覺得無聊不是沒有道理,因為從諸多民調數據來看,梅克爾好像篤定勝選,她的競爭對手舒茲似乎沒有翻盤的機會,原因有三:

(一)梅克爾民調一直維持兩位數字領先:

根據德國第二電視台(ZDF)政治風向標 (Polit-Barometer)的得票率預測,梅克爾的基民黨/基社黨聯盟得票率從2017年8月6日到9月15日都維持在36-40 %,而舒茲的社民黨則在22-24 %之間,換句話說,「基民黨/基社黨聯盟」與社民黨的得票差距都維持在13-17 %,這麼大的差距,讓舒茲要逆轉勝的機會變得非常渺茫。不過,選舉就像足球賽一樣,什麼事情都可能發生,根據德國第二電視台的調查,至今仍有四成左右的選民仍未決定要投給誰,這讓梅克爾不敢掉以輕心,舒茲則是寄與厚望希望能夠逆轉勝。
 
資料來源:作者自製,資料參考自:ZDF: Polit-Barometer, 06.08/12.08/02.09/08.09/15.09.2017。
 

(二)梅克爾個人形象優於舒茲:

如果從個人形象的角度來觀察,德國選民也是比較支持梅克爾,大約有57 %的選民願意把選票投給梅克爾,而支持舒茲的只有28 %,兩者差距將近三十個百分點。9月4日電視辯論後,舒茲的支持度微微上升,梅克爾則是小幅下降;9月15日的民調數字分別是:支持梅克爾的有56 % (比9月2日下降1 %),舒茲則是32 %(上升4 %),但兩者的差距仍有24個百分點之多。此外,根據德國第二電視台「十大最受喜愛政治人物」的調查,梅克爾以最高得分,位居榜首;而其對手舒茲卻落到第七位,竟然還比自民黨黨魁林德納(Christian Lindner)與綠黨黨魁鄂茲米爾(Cem Özdemir)還差,由此可見,在德國選民的心目中,梅克爾才是他們的No. 1。

(三)舒茲採取「攻勢策略」,但仍難打擊梅克爾:

在選舉過程中,舒茲的攻勢猛烈,但幾個月下來,舒茲用盡招數,梅克爾的民調卻還是遙遙領先,這原因有三:

1. 舒茲撩起難民議題,弊多於利:悉知,在這次選舉中,除AfD外,其他政黨皆刻意冷處理難民議題,因為,他們知道「難民議題是AfD的活水源頭」,談難民就等於為AfD抬轎,讓AfD獲得更多選票。但舒茲卻在今(2017)年7月,不僅在德國大打難民牌,還到義大利與義大利總理談論如何解決難民問題,結果受到德國媒體與各政黨砲轟,實在是吃力不討好。

2. 舒茲批評梅克爾的土耳其政策,實難起加分效果:土耳其是當前德國外交政策的最大難題。土耳其總統艾爾段(Recep Tayyip Erdogan)批評梅克爾是納粹政府、德國庇護(庫德族)恐怖份子、德國企業與恐怖組織勾結、並呼籲土裔德國人不要把選票投給基民黨、社民黨與綠黨,這些行為實已干涉德國政治,因此梅克爾與社民黨外交部長格布耶爾(Sigma Gabriel)決定對土耳其經濟制裁。對此,舒茲認為梅克爾反應太慢、態度太軟弱。但殊不知,根據德國「部門權威原則」的國家治理概念,外交政策是歸外交部管轄,由外交部長負起政治責任,因此,舒茲批評土耳其政策的不當,就等於在罵自己人(格布耶爾),這顯示出舒茲對外交政策運作的不了解,並讓人質疑,舒茲與格布耶爾間的黨內溝通與合作是有問題。是故,舒茲在土耳其政策上,也沒有得到分數。

3. 黨內同志頻頻出包,讓舒茲連帶影響:社民黨執政的邦,接連發生大事,使得德國選民覺得「社民黨是一個有問題的政黨」,舒茲是一個「有問題的領導人,社民黨才會亂」。這些層出不窮的問題包括:(1) 2017年三個邦選舉,社民黨皆大敗,交出執政權;(2) 漢堡邦社民黨邦長修茲(Olaf Scholz)不當處理「漢堡G20峰會」暴亂陳抗事件,讓德國形象受損;(3) 下薩克森邦(Niedersachsen)社民黨領導的「紅綠聯合政府」因為一位綠黨議員跳槽基民黨,而失去執政多數,被迫將在今(2017)年10月15日舉行改選;(4) 前社民黨總理施洛德(Gerhard Schröder)接任俄羅斯羅斯涅夫石油公司(Rosneft)的監事會(Aufsichtsrat)職位,而這家公司正是歐盟經濟制裁名單上的公司,施洛德這份敏感職位,對舒茲的選情也產生影響。
 

四、德國2017國會大選對德國與歐洲的影響

就整個選舉趨勢來看,未來德國聯合政府的組成方式將以梅克爾為中心,組成「大聯合政府」或「牙買加聯合政府」,這樣的趨勢對德國與歐洲的政經發展至少會產生以下兩種影響: 

(一)梅克爾四連任,將起穩定德國政局的效果:

梅克爾理性、穩重、溫和的領導特質成功凝聚內閣團隊,並且也得到德國選民的認同。過去12年執政,首先,梅克爾成功創造了「德國統一後最佳的經濟成績」,德國企業對梅克爾的政經領導也達到最滿意程度;其次,梅克爾也成功解決失業率問題,2005年梅克爾剛執政時,德國的失業人口約有500萬,但現在只剩一半,只有250萬左右,而失業率也穩定控制在6 %上下,遠低於歐盟會員國的平均值,青年失業率更是只有6.6 %,幾乎是法國(23.6 %)的四分之一;最後,梅克爾政府自從2014年開始,連續三年的財政黑字,讓人嘖嘖稱奇,因為在「歐債危機」與「難民危機」的逆境中,梅克爾亦能穩定陣腳,創造佳績,也無怪乎,有80 %以上的受訪選民認為,梅克爾的危機管理能力優於舒茲。這位「危機管理高手」將在未來繼續發揮穩定德國政局的作用。

(二)梅克爾將繼續接掌歐洲領導權,帶領歐洲穩定向前:

目前英法德三國的政局發展,已呈現出「德國穩定,法國次之,英國最亂」的現象。因為,法國總統馬克洪(Emmanuel Macron)雖然面臨「與軍方衝突危機」與「全國總罷工危機」,但很幸運的是,馬克洪有國會多數的護持,可以讓他比較順利的推行政策。而影響英國政局發展的最主要因素就是Brexit(英國脫毆),而歐盟在「殺雞儆猴,防止骨牌效應」的考量下,對英國讓步的空間不大,這將使梅伊少數政府陷入困境,一來無法滿足英國國內疑歐派的期待,二來無法兌現「脫毆會讓英國更好」的承諾,這將大傷梅伊的領導威信;除此之外,英國內部缺工問題、分離主義問題與恐怖主義問題都是棘手難題,很難在短時間內做出成績,所以梅伊要為自己加分的機會不大;是故,英國政權更換是必然走向;但是,假使強森(Boris Johnson)接班上任,他是要採取類似梅伊的「硬脫毆」政策,還是採取有條件的「軟脫毆」政策,將是觀察的重點,這些因素都將深深影響英國政局的發展。

 
* 截至2017年5月。
** 截至2017年第一季。
資料來源:作者自製。資料參考自:(1) European Commission: European Economic Forecast-Spring 2017, 11.05.2017, p. 1, p. 71, p. 81, p. 11 7;(2)Statista: Youth unemployment rate in Europe May 2017, available from: https://www.statista.com/statistics/266228/youth-unemployment-rate-in-eu-countries /;(3) OECD: Youth unemployment rate 2015-2016, available from: https://data.oecd.org/unemp/youth-unemployment-rate.htm#indicator-chart;(4) Eurostat: Asylum quarterly report, available from: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_quarterly_report;(5) Eurostat:1.2 millionfirst time asylum seekers registered in 2016, 16.03.2017, p. 4。



而在經濟層面上,英法德的經濟表現則是「德國最好,英國次之,法國居三」。根據<表四>的分析資料,我們清楚看出,德國的各項數字都比英法好,而英國的經濟表現又比法國好些,例如:2015-2017英國的GDP成長率是介於1.6-1.9 %之間,而法國僅有1.2-1.4 %;失業率方面,英國近三年的平均失業率大概落在5 %,而法國的平均失業率則幾乎是英國的兩倍,達到10 %左右。

準此以觀,德國在政治和經濟上的表現是三國之冠,而英國與法國都各自有棘手的政治問題與經濟難題,因此,在未來歐洲政經發展上,德國應該擁有最高的話語權與領導權,而梅克爾應該會欣然接下領導歐洲的棒子,繼續領導歐洲向前。悉知,梅克爾是一個大歐洲主義者,堅信「歐盟好,德國也會好」,因此,梅克爾將會繼續推展歐洲統合(European Integration)運動。而在策略上,梅克爾會走「德法軸心」路線,一來協助馬克洪穩定領導地位,讓馬克洪能夠與梅克爾並肩作戰,一起帶領歐盟朝穩定、繁榮的方向發展;二來,與馬克洪一起領導歐洲將可以化解「梅克爾主義」橫行歐洲的疑慮,同時也將減輕梅克爾的負擔,並增加梅克爾的領導威信。總而言之,在以梅克爾為中心的「德法軸心」下,歐盟未來的政經發展將可望穩健向前。


(本專欄作者的觀點不代表論壇立場)