張福昌

淡江大學歐洲研究所副教授
中華國土安全研究協會副秘書長
2016-07-25


2016年6月24日是歐洲統合(European Integration)史上最震撼的日子,英國透過公投決定要脫離歐盟,這不僅讓歐盟會員國數量首次不增反減,而且也讓英國陷入分裂危機。這場政治大地震,對英國與歐盟都已造成嚴重傷害。不過,在悲傷之餘,英國與歐盟還是要理性面對事實,雙方必須坐下來好好談談未來雙邊關係的發展。然而,到底英國要如何脫歐?什麼時候才正式脫歐?這些都是國際媒體、投資者與一般民眾最關心的議題,本文將對此進行觀察與分析。

 

一、英國脫歐三大程序

原本歐盟條約中並沒有「退出條款」的設計,直到2009年12月1日生效的里斯本條約(Lisbon Treaty)才有所謂的「退出條款」。其實,里斯本條約是由五個部份組成,亦即歐盟條約(Treaty on European Union, 共55條)、歐盟運作條約(Treaty on the Functioning of the European Union, 共358條)、議定書(Protocols, 共37份)、附錄(Annexes, 共2份)與聲明(Declarations, 共65份)。而歐盟條約第50條就是所謂的「退出條款」,任何想要退出歐盟的會員國都必須遵照第50條所規定之三大程序,辦理退出手續:

(一)告知程序:任何歐盟會員國皆應根據各自的憲政規定,決定是否退出歐盟(Art. 50.1);而決定退出歐盟的會員國應將其退出意願告知(Notify)歐洲高峰會(European Council)。(Art. 50.2)

(二)談判程序:根據歐洲高峰會的指示,歐盟理事會(Council of the European Union)應根據歐盟運作條約第218.3條任命一名歐盟談判代表(Union Negotiator)或一名歐盟談判代表團團長(Head of the Union’s Negotiating Team)與擬退出會員國談判退出細節,並簽訂協定(Agreement)以界定該國與歐盟之未來關係。這項協定將由歐盟理事會代表歐盟,以(歐盟運作條約第238.3.b條所規範之)條件多數決(Qualified Majority Voting; QMV),經歐洲議會(European Parliament; EP)同意後,決議通過。(Art. 50.2)

(三)終止程序:歐盟所有條約應自退出協定(Withdrawal Agreement)生效日起,或應自歐洲高峰會收到告知文件後2年起,對當事國停止適用;但是,當歐洲高峰會與當事國一致(Unanimously)同意延長終止期限時,歐盟所有條約對當事國得延長適用。(Art. 50.3)

除了上述的重要內容之外,第50條還規定:「為了達到第50.2與50.3條的目的,擬退出會員國在歐洲高峰會與歐盟理事會中的代表,不得參與歐洲高峰會與歐盟理事會有關退出議題的討論與決議。」(Art. 50.4) 更值得一提的是,如果退出歐盟的國家想要再加入歐盟,那就必須根據歐盟條約第49條「入會條款」的程序,重新申請加入歐盟。(Art. 50.5)

 

二、英國未提「退出文件」,脫歐程序未啟動

歐盟的退出機制是一種「自願退出」(Voluntary Withdrawal)機制,其精神在於「尊重主權國家意志」;任何歐盟會員國,或任何歐洲機構皆不得為了報復、抵制或不信任某會員國,而透過歐盟決策機制,強制勒令某會員國退出歐盟;換句話說,只有在會員國自由意志下,歐盟才得以啟動退出機制,受理退出案件。是故,在這次英國脫歐的案例中,歐盟受理英國退出案件的起點,當然不在於英國完成公投程序,而在於接到英國政府正式的退出文件。很明顯地,英國要完成第一階段「告知程序」的時間,還是個未知數,有兩個點值得觀察:

第一,新首相難產,提交「告知文件」的時間難定:卡麥隆宣佈辭職,打算由繼任首相來啟動退歐程序。卡麥隆計劃將在今(2016)年10月完成政權移轉,目前最熱門的人選為現任內政部長梅伊(Theresa May)與現任能源部長李德森(Andrea Leadsom):前者是卡麥隆屬意的人選,是留歐陣營的名將,已有20年國會議員與內閣資歷,但對於卡麥隆的移民政策多所保留,而且在Brexit公投期間態度低調,曝光率相當有限,就是因為她這種「不高調支持留歐,也不完全支持卡麥隆移民政策」的態度,讓政治觀察家認為「梅伊是目前最能夠調和保守黨內部利益,以及穩固英國政局的最佳人選」;後者則是脫歐派的支持者,2010年才進入國會,從政經歷尚淺,但擁有豐富的金融專業。這兩位卡麥隆的繼承者除了都是女性之外,兩者皆同意當選首相後會接受公投結果,並採取限制歐盟公民進入英國的政策。由此可見,如果順利的話,英國向歐盟遞交「退出意向書」的時間點將可望落在保守黨內部票選雙雌之後。

第二,英國國會是通過「告知文件」的重要關卡:不管是梅伊,還是利德森當選繼任首相,都必須經過英國國會這一關,才能夠執行其脫歐或留歐意志。悉知,公民投票通常不具法律約束力,僅擁有諮詢性功能。英國是一個標榜「國會主權」(Parliamentary Sovereignty)的國家,國會擁有至高無上的權威,得以制定或變更任何法律與政策。因此,理論上,留歐勢力佔上風的英國下議院是可以拒絕接受脫歐公投結果,而讓英國繼續留在歐盟。但是,英國也是一個標榜「民主至上」的國家,所有合乎民主程序的政治結果都應該被尊重,是故,卡麥隆首相亦呼籲英國人與英國國會,應該接受脫歐公投結果,以示尊重民主政治與維護英國優良的民主傳統。由此可見,英國國會的態度如何,將是另外一個影響英國脫歐時間的重要因素。

 

三、談判程序曠日費時,英脫歐時間成謎

談判階段是最花時間的退歐程序,也是最難掌握的階段。歐盟條約第50條預設兩年的時間來完成英國與歐盟的退出談判,我們認為,兩年應該不夠用。舉例而言,格陵蘭(Greenland)於1982年開始與歐盟談判脫歐,直到1985年才完成所有程序,正式脫離歐盟,前前後後總共花了3年時間。很清楚地,一個人口大約只有5萬人,唯一產品是魚類的格陵蘭就得用3年的時間來完成脫歐談判,那擁有6500萬人口,經濟與歐盟緊密融合的英國,要以2年的時間完成脫歐談判,那是不可能的,我們可以從兩個面向來理解這個時間問題。

第一,歐盟複雜的政策結構,加倍時間消耗:
「談判程序」進行的快與慢,受制於歐盟複雜的政策結構,以及因應而生的三大談判結構,亦即英國、歐洲執行委員會(European Commission)與歐盟27會員國。原因在於,歐盟政策分為「共同體化政策」與「政府間合作政策」。「共同體化政策」是指由歐盟主導的政策,也稱之為「超國家主義政策」,其精神在於「會員國充份讓渡主權給歐盟,由歐盟制訂相關的共同政策,這些共同政策對會員國具有約束力」,例如:歐盟「共同農業政策」所規定的補貼、配額、農藥使用標準等、以及歐盟「共同關稅制度」所規範的關稅區域劃分、關稅額度等都是由歐洲執行委員會制訂,歐盟會員國必須確實遵守與執行,否則就是違法,必須受到歐盟的處罰(通常以罰鍰為主);因此,當歐盟要與第三國(即非歐盟國家)簽訂農業、關稅協定時,就由歐洲執行委員會全權代表歐盟會員國與第三國洽簽相關協定。「政府間合作政策」則指由歐盟會員國主導的政策,這些政策包括外交、安全與防衛等高敏感性政策,他們都是涉及主權核心部份的高階政治(High Politics);這意味著,歐盟會員國仍然沒有把外交、安全與防衛主權讓渡給歐盟,因此,歐洲執行委員會就無權制訂共同外交、安全與防衛政策來約束歐盟會員國;例如:歐盟會員國共同推展的「A400M長程戰略運輸機」就是歐盟共同安全與防衛政策(CSDP)的重要合作計劃,該運輸機的研發、試飛、定價與行銷皆由參與該計畫的會員國(包括英國)一手包辦;有鑑於此特殊性,當歐盟要與第三國簽訂外交、安全與防衛協定時,就必須經過會員國的同意才可以簽署與施行。

瞭解「共同體化政策」與「政府間合作政策」的區別後,我們就可以合理地推論,未來英國與歐盟的脫歐談判內容,最起碼有兩條軸線,一為「共同體化政策」的談判,二為「政府間合作政策」的談判。很明顯地,「共同體化政策」的談判比較單純,只要歐洲執行委員會同意即可,因此所花的時間應該比較少;而「政府間合作政策」的談判就比較複雜、難談了,因為27會員國各有各的利益考量,因此這個部份的談判是個挑戰,要花的時間比較多;例如:如果英國脫歐後,仍然想要繼續參加A400M計劃,那就必須與歐盟會員國重新談判,英國能不能繼續參與?參與的條件如何?都需要冗長的談判時間才能確定。除此之外,在「共同體化政策」中又有些政策是含有些微的「政府間合作色彩」,例如:歐盟貿易政策(Trade Policy)、歐盟發展與合作(Development and Cooperation)政策與歐洲睦鄰政策(European Neighbourhood Policy; ENP)等,在這些政策中,歐盟皆習慣性地加上所謂的「反恐條款」(要締約國一起合作反恐)、「民主條款」(締約國應施行民主制度)與「人權條款」(締約國應重視人權保護),這些特殊條款皆非歐洲執行委員會的專屬權限,而必須輔之以「政府間合作途徑」才能確定內容與執行方法,因此,其談判的複雜度與難度就比純共同體化政策來得高,所花的時間當然就比較多了。

第二,內部市場談判錯綜複雜:
英國與歐盟要談判的核心議題不外乎是「內部市場法規」的適用問題。而歐盟內部市場(Internal Market)的內容包羅萬象,到底有多少需要談判的內容,誰也說不準。但是,前歐洲執行委員會主席戴洛爾(Jacques Delors)於1985年6月所提出的「完成內部市場白皮書」(White Paper for Completing the Internal Market)倒是理解此一問題的很好依據。「完成內部市場白皮書」是歐盟建立內部市場的指導方針,洋洋灑灑羅列了279項法案,藉此消除可能阻礙內部市場運作的三大障礙:(一)消除實體障礙:即廢除邊界管制;(二)廢除技術障礙:目的在於廢除各國不同的食品安全與技術安全標準等;(三)廢除稅務障礙: 主要目標在於調和各國的營業稅與加值稅等。經過 7年的準備,歐盟在1993年1月1日正式建立人員、商品、勞務與資金四大自由流通的內部市場。由此可見,如國英國脫歐,而要重新談判內部市場的合作內容,那要花費的時間一定不少。

有人建議,英國可以採取「挪威模式」與歐盟建立內部市場關係,這當然是一個省時、省力的合作方案,但未必合乎英國利益。悉知,挪威是「歐洲自由貿易協會」(European Free Trade Association; EFTA)的會員國,該協會於1994年1月1日與歐盟簽訂「歐洲經濟區域協定」,建立一個融和兩大經濟組織的「歐洲經濟區域」(European Economic Area; EEA),EFTA會員國同意完全接受歐盟內部市場法規,並且承諾放棄決策參與權,也就是說,歐盟制訂的內部市場法規,EFTA國家完全照單全收。英國脫歐之後,如果能夠委屈求全,接受放棄內部市場決策參與權的條件,那就能夠像挪威一樣,享受人員、商品、勞務、資金四大自由流通的內部市場,在這種情況下,英國與歐盟的談判時間預計會縮短很多。不過,令人擔心的是,英國至今仍以大英帝國的光榮傲視全球,愛面子已經是大不列顛人的習慣,因此這種「零決策權」的合作條件,恐怕很傷英國顏面。因此,「挪威模式」可能不是英國選擇的路。

 

四、簽訂退出協定為終止歐盟條約適用的前提

根據歐盟條約第50.3條的規定,擬退出會員國終止適用歐盟所有條約的時間點有三:(一)「退出協定」生效之日,即為終止適用歐盟所有條約之起算日,這項時間規定是以英國與歐盟順利談判簽訂「退出協定」為前提。(二)如果英國與歐盟無法順利簽訂「退出協定」,則可自歐洲高峰會收到英國之「告知文件」後2年起,停止適用歐盟所有條約。也就是說,在無法簽訂「退出協定」的情況下,得以英國遞交「告知文件」的日期為標準,往後計算2年,2年時間一到,英國可以直接要求停止適用歐盟所有條約。這項「2年自動終止條約適用」機制,會有很大後遺症,因為如果上有許多項目未完成談判就貿然結束談判,宣布終止條約關係,那麼英國與歐盟的未來關係將不清不楚,會引發意想不到的問題。(三)如果英國與歐盟無法順利簽訂「退出協定」,則可由歐洲高峰會與英國達成延長適用歐盟條約的協議,讓英國繼續享有歐盟會員國的權利,並繼續與歐盟談判退歐事宜,直到談判結束,正式簽訂「退出協定」為止,才完全終止適用歐盟所有條約。

誠如,上文所述,小小的格陵蘭就花了3年時間才完成脫歐程序,諾大的英國所需的時間應該不只3年。在這種前提假設下,「2年自動終止條約適用」的退場機制應該不適用,而第三點所提之「延長協議」應該比較有可能,但會延長多久,則取決於英歐雙方的談判立場與策略,目前仍然很難預料。

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)