張福昌

淡江大學歐洲研究所副教授
中華國土安全研究協會副秘書長
2015-07-27


恐怖主義威脅一直高居歐盟內部與外部安全威脅首位,為何挹注龐大人力物力之後,仍然無法防範恐怖攻擊,這是歐盟安全會議檢討的重點,而歐盟境內恐怖主義的發展趨勢與目前反恐障礙為何,則是建構一個有效反恐戰略的基礎,值得觀察與探討。

 

一、歐盟恐怖主義發展趨勢

歐洲警政署(Europol)每年發行之「歐盟恐怖主義情勢與趨勢報告」(EU Terrorism Situation and Trend Report; TE-SAT)將歐盟境內之恐怖主義活動分為以下五類:宗教鼓舞恐怖主義(Religiously Inspired Terrorism)、種族∕民族主義與分離主義恐怖主義(Ethno-Nationalist and Separatist Terrorism)、左派與無政府主義恐怖主義(Left-Wing and Anarchist Terrorism)、右派恐怖主義(Right-Wing Terrorism)與單一議題恐怖主義(Single-Issue Terrorism)。根據<表1>、<表2>與<圖1>的分析資料,歐盟近年之恐怖主義威脅呈現以下趨勢:

(一)    第二類「種族/民族主義與分離主義恐怖主義」為歐盟最主要的恐怖威脅,這類之恐怖攻擊次數最多。

(二)    第一至四類恐怖主義的攻擊數量皆呈現逐年下降的趨勢,唯獨第五類「單一議題恐怖主義」不降反升。所謂「單一議題恐怖主義」是指「暴力環保極端主義團體所執行之恐怖攻擊行動」,例如:「動物自由陣線」(Animal Liberation Front; ALF)與「動物權利極端主義」(Animal Rights Extremism; ARE)等。

(三)    就恐怖攻擊模式而言,第一類「宗教鼓舞恐怖主義」與第四類「右派恐怖主義」大多以團體行動為主要攻擊模式;而第二類「種族/民族主義與分離恐怖主義」、第三類「左派與無政府恐怖主義」與第五類「單一議題恐怖主義」則以個人或小團體為主。

(四)    就歐盟各別國家發生恐怖攻擊次數而言,法國於2006-2013年期間總共發生2,242次恐怖攻擊,大約佔歐盟28國(2,619次)的86.0 %,位居歐盟第一;其次依序是西班牙、英國、希臘與義大利。

(五)    就歐盟各國遭受之恐怖攻擊模式而言,法國與西班牙受到第二類「種族/民族主義與分離主義恐怖主義」的威脅最為嚴重;而希臘與義大利所遭受之恐怖攻擊則以第三類「左派與無政府主義恐怖主義」為主,根據歐洲警政署的的分析,希臘每年平均發生11.8件「左派與無政府主義恐怖主義」恐怖攻擊;義大利則大約發生6.5件。






 

二、歐盟安全議程:「三大方針,五大原則」

歐盟最近之反恐政策與未來之反恐方針皆可以從2015年4月28日歐洲執行委員會(European Commission)所提出之「歐洲安全議程」(The European Agenda on Security)看出端倪。在這份文件中,歐洲執行委員會將「恐怖主義」、「組織犯罪」與「網路犯罪」明定為歐盟最具威脅性的跨邊境犯罪,必須優先處理之。至於未來歐盟應該如何打擊恐怖主義,歐洲執行委員會提出「三大方針,五大原則」:首先,歐盟未來之三大反恐分針為:(1) 預防與打擊恐怖主義;(2) 強化歐盟之執法工具,以便歐盟會員國執法單位能夠利用歐盟所提供之工具有效打擊恐怖主義與跨邊境犯罪;(3) 加強歐盟各國執法單位之資訊交換與行動合作。其次,歐盟未來打擊恐怖主義之五大原則是:(1) 尊重基本人權;(2) 反恐行動應講求透明、責任與民主控制;(3) 鼓勵使用歐盟既存之反恐工具;(4) 設計更多跨部門之反恐合作計畫;(5) 結合所有歐盟內部與外部之反恐單位與工具,提高歐洲層面之反恐效率。

近幾年來,歐盟已經建構許多反恐工具,惟這些工具之效能仍有待提升;因此,歐洲執行委員會呼籲所有參與反恐行動之歐盟機構與會員國相關權責單位皆應秉持責任分擔、彼此信賴的精神,充分使用這些反恐工具,以提升反恐效率。除此之外,歐盟理事會(Council of the EU)已授權歐洲執行委員會與歐洲理事會(Council of Europe)談判簽署「防範恐怖主義公約」(Convention on the Prevention of Terrorism)與「公約附加議定書」(Additional Protocol to the Convention),該「公約附加議定書」的內容在於強化歐洲之反恐能力,並且準備執行聯合國安理會於2014年所通過之2178號決議案(Resolution),以有效防範曾經到國外參與恐怖活動之外國戰士(Foreign Fighter),回國之後,變成歐洲國家境內的安全威脅。

 

三、歐盟反恐四大難題

歐盟自從「911事件」後開始大力反恐,除了政策工具(例如:建立恐怖組織名冊、防止恐怖組織獲得不當資金、國際反恐合作等)與執法工具(例如:歐洲逮捕令EAW1 、歐洲證據令EEW2 、聯合調查團JIT3 等)之外,歐盟會員國亦逐漸將反恐權限轉移給歐盟,但經過這幾年的實踐之後,歐盟會員國利用歐洲工具來執行反恐的比率仍然偏低,這當然與國家司法主權的敏感性與排他性有關。有鑑於此,未來歐盟反恐將面臨以下四大挑戰:

(一)    反恐與人權保護的衝突問題:人權保護是歐洲共同價值,但是保護人民安全也各國政府的基本責任,因此,如何在執行反恐行動中,兼具保護人權,是歐盟未來反恐的最大挑戰之一。法國國會通過,情治單位可以不用事先報備對特定嫌疑人進行監聽與監視,目的之一是要先發制人,避免恐怖份子成功執行恐怖攻擊行動,這固然提供打擊恐怖主義的便利性,但是卻有「人權破壞、人權滲透」的疑慮,引起各界討論。

(二)    歐洲移民問題增加反恐難度:歐洲是中東與非洲難民最大收容地區,大批來自敘利亞、伊拉克、厄利垂亞、索馬利亞等衝突地區的難民,經由地中海與巴爾幹半島輾轉進入歐盟境內,除了造成歐盟國家沈重之財政與行政負擔之外,一些受到伊斯蘭宗教激進化的難民進入歐盟之後,變相成為歐盟內部安全隱憂;歐洲本土恐怖主義與孤狼恐怖主義會不會因此而更加活躍,受到歐盟會員國高度關注。

(三)    建立情報導向之反恐合作網絡:2005年所建立之「3P1R反恐戰略」4  已經成為歐盟反恐之基本指導方針,經過近幾年的實踐之後,歐盟會員國認為未來應該加強彼此之間的情報交換與整合,才能夠形成一個完善的歐洲反恐合作網絡,提升打擊恐怖主義的效果。其中,英國是「五眼間諜聯盟」(Five Eyes Spy Alliance)的成員,是歐盟會員國中掌握最多國際恐怖組織情報的國家,應可以在建構歐洲反恐情報網的過程中,扮演更重要角色。再者,目前在歐盟境內普遍存在之雙邊情報合作協定是歐洲反恐合作的障礙因素之一,例如:最近爆發之德國「聯邦情報局」(Bundesnachrichtendienst; BND)與美國「國家安全局」(National Security Agency; NSA)雙邊合作監聽德國企業、法國政府與歐洲執行委員會一案,說明了歐盟會員國不熱衷泛歐情報合作的事實,值得歐盟重視。

(四)    整合歐洲反恐情報攸關反恐成效:悉知,情報是反恐的基礎,沒有情報就無從反恐。目前,歐盟已經設有許多情報搜集與情報分析專責機構(例如:歐洲警政署、歐洲司法合作署Eurojust5 、歐洲邊境管理署Frontext6  等),以及人員入出境管理系統(例如:申根資訊系統SIS7 、歐洲指紋系統Eurodac8  等),然而這些情報機構與情報系統所搜集的資料卻出現部分重複與資料取得不易的現象,因此造成浪費人力物力與情報流通困難的問題,進而降低反恐效率,雖然歐盟已經著手整合情報資料,希望建立一個大型歐洲資料庫以容納與統整目前既存之情報資料庫,成果如何,值得進一步觀察。

單一國家無法獨自打擊恐怖主義,這是歐盟28會員國的共識。但是,不完全的司法主權與情報主權的讓渡,卻使歐盟集體反恐力量大打折扣。因此,要如何減少主權障礙,提升集體力量,則是未來歐盟反恐成敗的關鍵所在。


注釋:
1  EAW = European Arrest Warrant(歐洲逮捕令)
2  EEW = European Evidence Warrant(歐洲證據令)
3  JIT = Joint Investigation Team(聯合調查團)
4  3P1R = Prevent(預防)、Protect(保護)、Pursue(追捕)、Respond(反應) 
5  Eurojust = European Judicial Cooperation Unit(歐洲司法合作署)
6  Frontext = European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union(歐洲邊境管理署)
7  SIS = Schengen Information System(申根資訊系統)
8  Eurodac = European Dactylographic System(歐洲指紋系統)

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)