張福昌

淡江大學歐洲研究所副教授
2015-04-02
 

前言

歐洲聯盟(European Union;以下簡稱歐盟)在1999年1月1日創立「歐洲經濟與貨幣聯盟」(European Economic and Monetary Union; EEMU),完成了統合(Integration)第四階段的目標,準備邁入第五階段「政治聯盟」(Political Union),使歐盟成為當今國際社會中,會員國合作程度最高的國際組織。當時歐盟15個會員國中有11個會員國同意將其貨幣主權讓渡給歐洲中央銀行,由歐洲中央銀行(European Central Bank)全權制定共同貨幣政策,並且發行「歐元」(Euro)作為這些國家的共同貨幣,因而形成所謂的「歐元區」(Euro Zone)。歐元區是一個開放性的貨幣集團,所有符合歐盟運作條約第140條所規定之四大標準(Four Criteria)的歐盟會員國都可以申請加入歐元區,這四項標準包括:第一,通貨膨脹率不得高於通貨膨脹率最低三個會員國平均值之1.5 %;第二,長期利率不得高於通貨膨脹率最低三個會員國平均值之2 %;第三,政府赤字不得超過國內生產毛額(GDP) 3 %、國家債務不得超過GDP 60 %;第四,該國貨幣對歐元之匯率波動,兩年之內,不得超過2.25 %。自從歐元問世至今,總共經歷了七次擴大,有8個歐盟會員國先後加入歐元區,使歐元區會員國數目達到19個,人口總數超過3億3千4百萬人,大約佔了歐盟總人口的65 %。在國際貨幣市場上,歐元已經擠身為世界第二大貨幣集團,在全球金融市場的佔有率大約25 %,僅次於美元集團的68 %,由此可見,歐元在國際貨幣市場上的確已經佔有一席之地。

2008年美國金融風暴強烈波及歐元會員國的銀行體系,為了防止銀行倒閉而造成擠兌與倒債現象,引起大眾恐慌,於是歐元區會員國政府大量發行國債,強力護盤,因此造成債台高築,無法償還債務,因而爆發了所謂的「歐債危機」,其中又以葡萄牙(Portugal)、義大利(Italy)、愛爾蘭(Ireland)、希臘(Greece)與西班牙(Spain)等「歐豬五國」(PIIGS)最為嚴重。歐債危機爆發之後,歐洲執行委員會(European Commission)、歐洲央行與國際貨幣基金(International Monetary Fund; IMF)等「三巨頭」(Troika)聯手提供紓困金給這些問題國家,以協助他們渡過難關。經過三、四年的搶救,愛爾蘭、葡萄牙與西班牙紛紛宣布脫離危機,不需要再靠紓困金過日子(義大利一直沒有申請紓困金),獨獨希臘仍然深陷泥淖,需要「三巨頭」繼續紓困援助。唯當希臘接受紓困時,就必須履行撙節政策與進行金融稅務方面的結構改革。從2010年到2015年初,希臘政府雖然面臨民眾的抗議,但還是按照規定施行撙節政策與結構改革;不料,2015年1月25日希臘國會大選之後,反對撙節政策的激進左派聯盟(Syriza)取得執政權,為希臘與「三巨頭」的合作關係投下一顆震撼彈。左派聯盟領導下的希臘,真的會執意地反撙節嗎?希臘真的會退出歐元區嗎?希臘重新恢復國幣「德拉克馬」(Drachme)就能夠脫離債務危機與振興經濟嗎?「歐元集團」(Eurogroup)要如何與左派聯盟談判,共同找出解決辦法?本文將對此進行剖析。

 

一、希臘左派政府力抗撙節,歐元區再起波瀾

「加入歐元區」可以說是「希臘經濟發展的轉捩點」。希臘在2001年(加入歐元區)到2008年(美國發生金融風暴)間,每年的經濟成長率都在歐元區(甚至整個歐盟區域)名列前茅,而且常常是歐元區或歐盟平均成長率的兩到三倍,令人嘆為觀止,例如:2001年希臘的經濟成長率是4.2 %,遠高於歐盟與歐元區的2.0 %;2003年希臘更以5.9 %的經濟成長率,締造歷史最高紀錄,該年歐盟國家的平均經濟成長率卻只有1.3 %,而歐元區國家的平均成長率也只有0.7 %;不過,2008年美國爆發金融風暴,每個歐洲國家皆受到嚴重波及,經濟成長都明顯下降,然而,希臘的下降幅度卻出奇地大,2008年歐盟國家的平均成長率還能維持正成長,達到0.5 %;而歐元區的平均成長率也維持在0.4 %,但是,希臘卻已經掉入負成長(-0.2 %)的窘境;況且,自從2010年與2011年起,歐盟國家與歐元區國家幾乎慢慢恢復到金融風暴前的平均成長率,維持在1.6 % ~ 1.9 %之間;但是,希臘卻每況愈下,2010年與2011年的經濟成長率慘跌到-3.5 %。(請參見<表一>)

        

由此可見,希臘的經濟體質與產業結構都比其他歐元區國家來得脆弱,因此,其他歐元區國家在接受「三巨頭」的援助之後,大多能夠恢復經濟活力,而慢慢脫離紓困的泥沼(愛爾蘭、葡萄牙與西班牙皆是如此);而希臘卻一直沒有辦法振興經濟與增加財政收入,使得希臘的平均失業率都維持在27 %左右,青年失業率更高達60 %;而國家的債務負擔仍然沒有改善的跡象,2012年希臘的國家債務大約是160 % GDP;2013年則上升到175 % GDP;而2013年的政府赤字仍然超出標準,達到4 % GDP。這種債台高築的困境,實在是希臘政府所不能夠獨自解決,因此向「三巨頭」申請紓困金乃成為不得不為的尷尬問題,但是,「要拿紓困金,就要施行撙節」是「三巨頭」所立下的規矩,希臘政府當然心知肚明,不過,希臘人民已經極度怨倦這幾年的撙節生活,因此反撙節的情緒蔓延全國,激進左派聯盟嗅到這股「反撙節」的氣氛,因此稱勢而起,高舉「反撙節,反歐盟」大旗,使得民調一路領先,激進左派聯盟還一再地強調「脫離歐元區後,希臘就能夠將過去的債務一筆勾銷」,這種不負責任的說辭讓歐元區國家大表不滿。因此,一向力挺希臘的法國總統歐蘭德也無奈地表示「如果希臘選民決定要脫離歐元區,將會予以尊重」;而德國總理梅克爾則強忍歡笑地表示「我們有能力應付希臘退出後的新局面」,藉此來穩定因為「歐元區瓦解」之說所引起的惶惶民心。2015年1月25日希臘國會大選結果出爐,激進左派聯盟順利脫穎而出,成為希臘新政府。年僅40歲的左派聯盟黨魁提普拉斯(Alexis Tsipras)出任總理一職,成為希臘150年來最年輕的總理,他信誓旦旦地帶領希臘脫離「災難性的緊縮、恐懼與威權主義,離開五年來的屈辱與痛苦」。左派聯盟強烈的反撙節態度,讓德國所主導的撙節政策受到嚴重挑戰,歐元區再度陷入動盪不安。

 

二、18:1壓制左派聯盟氣勢

根據<表二>的統計資料,希臘在2015年應償還之貸款總額高達214億歐元,其中要償還國際貨幣基金的貸款金額總計56億歐元,償還歐洲央行與歐元區國家央行之貸款總額為67億歐元,除此之外,還需償還其他貸款與利息91億歐元。面對這些即時的貸款壓力,希臘新政府深感吃不消。提普拉斯於2015年1月26日上任後,夾著勝選的餘威與龐大選民基礎,立刻向歐盟推銷他的反撙節與削減債務的想法,並與歐元集團財政部長進行談判。2015年才過不久,歐元集團財政部長已經分別在1月26日、2月11日、2月16日與2月20日召開四次會議,除了第一次會議外,其餘三次皆在討論希臘紓困問題。在2月11日的特別會議中,歐元區財政部長熱烈討論希臘的債務問題,並且特別討論即將在二月底到期之紓困計畫(亦即所謂的「財政援助機制協定/Financial Assistance Facility Agreement」)的後續處理,在會議中,新任希臘財長瓦魯法奇斯(Yanis Varoufakis)亦代表希臘新政府表述其反撙節政策的立場。歐元集團與希臘財長在此會議中做了相當程度的溝通,但並沒有任何具體的結論。
 

2月16日歐元集團財政部長再度集會於布魯塞爾(Brussels),繼續與希臘談判當前與未來的合作事宜。在這次會議中,歐元集團主席戴瑟爾布倫(Jeroen Dijsselbloem)公開對即將到期之希臘紓困計畫表示看法,他認為「最好的解決辦法便是延長目前的紓困計畫」,因此,歐元區18國財政部長(除希臘財長之外)以一致的立場反對希臘的反撙節想法,並且要求希臘政府要提出讓歐元集團滿意的改革計畫,才會考慮展延即將在2015年2月底到期的紓困計畫,否則希臘將馬上面臨沒有錢還貸款的難題;除此之外,18國財長亦針對延長希臘紓困計畫,提出一系列的紓困條件,以作為希臘獲得新紓困金的前提條件;然而,希臘認為這些前提條件具有濃厚的懲戒色彩,因此拒絕接受歐元集團所提之紓困方案。在這樣的僵局下,歐元集團祭出最後通牒,要希臘在2月20日之前決定是否接受紓困條件,並且承諾對所有債權人履行付款義務,否則將終止對希臘的紓困。

這些擺在眼前的債務,再加上歐元集團「18:1」的強硬態度,以及最後通牒的壓力,使得希臘政府倍感孤立無援,於是迫使提普拉斯放下身段,遵照「紓困規則」提交撙節與改革計畫,以解決迫在眉睫的債務問題。2月20日歐元集團與希臘進行第三次談判,雙方終於有所進展,希臘同意彈性履行撙節措施與進行結構改革,並且承諾提出一份具體的改革清單給歐元集團;而歐元集團則同意將到期的紓困計畫延長四個月(希臘原本要求六個月)。原本在2月28日到期的紓困計畫,在雙方的協商下得以延長四個月,使得歐元集團、歐盟機構與希臘皆獲得更多的時間來安排與討論後續事宜。不過,值得一提的是,歐元集團的「延長四個月方案」,仍有一個附帶條件,那就是「希臘政府必須在2月23日前,提交一份改革措施清單」,而此清單必須交付歐盟機構審查,並且在四月底以前由歐元區會員國國會完成審查;一旦歐盟機構與會員國國會同意希臘政府所規劃的改革措施,歐盟即向希臘發放紓困金;反之,若歐盟機構與會員國國會不滿意希臘政府所列舉的改革清單內容,那麼談判將告破局。對此,希臘財長感到莫名的壓力,一旦希臘政府的改革清單不被接受,那麼希臘將拿不到紓困金,而面臨倒債或破產的結局。不過,「三巨頭」已經表示接受希臘的改革清單,而歐元集團也表示支持,因此這份改革清單過關的機會應該相當樂觀。

 

三、希臘左派政府的改革計畫

歐元集團財政部長將希臘二月底到期之援助計劃延長四個月,這對提普拉斯是一大幫助,一來可以有更足夠的時間與歐元區國家談判與協商,二來可以和國內朝野與民眾進行溝通與協調,以減少失信於民所產生的負面影響。至於「改革清單」,希臘政府已於2015年2月23日即呈交歐元集團,2月24日歐元集團財政部長即一致通過該項改革計畫,其內容重點有以下四點: 

(一)稅制改革措施:
-改革加值稅,採取強硬措施以提高稅率,並且積極打擊逃稅;
-導入電子與科技技術,將稅收最大化,並且取消不合宜的減稅優惠措施;
-改革所得稅;
-積極打擊逃漏稅,取消免稅優惠;
-進行稅務行政與海關業務的現代化;
-改善公共財政,嚴格控管公共預算之平衡;
-改革社會制度,檢討目前的退休制度;
-建構現代的公共行政體系,將打擊貪腐列為首要任務;
-裁減部會數量,將16個部會裁減為10個;政府顧問數量、薪資津貼、以及部會首長、國會議員與高層官員之福利津貼,亦一併檢討; 
-改革公務人員薪資結構。

(二)財政穩定措施
-迅速改善有關稅務回扣與積欠社會保險之法律;
-減少低收入者的負擔;
-強化財政執法能力,以增加稅收;
-改革銀行界,讓希臘銀行部門能夠遵照更健全、以及同業通用之原則執行銀行業務;
-希臘金融穩定基金(Hellenic Financial Stability Fund; HFSF)將全數挹注,並與銀行單一監管機制(Single Supervisory Mechanism; SSM)、歐洲央行與歐洲執行委員會(European Commission)密切合作,以確保希臘金融穩定基金能夠發揮穩定希臘銀行業的功能; 
-以銀行再資本化(Bank Recapitalization)的方式,解決陷入危機之信貸; 
-將破產法現代化。

(三)促進經濟成長措施
-持續推行私有化,以增加關鍵產業之投資;
-遵照歐盟制定之勞動市場法規,進行勞動市場改革;而在改革過程中,必須參考國際勞工組織(International Labour Organization; ILO),以及經濟合作與發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development; OECD)的專業報告;
-擴大與革新安排失業者臨時工作機會之措施,並改善長期失業者之就業能力;
-消除競爭力障礙,以強化市場經濟與貿易,並致力依循經濟合作與發展組織之指導方針;
-強化希臘競爭委員會(Hellenic Competition Commission)之功能;
-根據經濟合作與發展組織之指導方針去除官僚體制之惡習;
-進行國家法制改革。

(四)人道危機與因應措施
-對近期急遽攀升的貧窮問題,採取緊急救濟措施;
-改革政府部門,擴大打擊官僚與反貪腐(例如:在健保系統上,應發行可當作身分證明之「公民智慧卡」(Citizen Smart Card));
-應重新檢視試行法定最低工資之政策,並推行於全國;
-政府應保證,執行人道救援之際,不應對稅制改革產生負面影響。

準此以觀,希臘政府之改革目標在於「增加國庫收入與提高經濟成長」,而其改革重點則聚焦於「打擊逃稅、反貪腐與私有化」等三方面。筆者認為「逃稅、貪腐與私有化不力」是希臘債台高築的三大因素,左派聯盟政府能夠對症下藥提出改革措施,實屬難能可貴,唯能不能把這些改革措施確實落實,是接下來觀察的重點。除此之外,在今(2015)年1月底的國會大選中,提普拉斯曾經堅定地告訴選民,如果他當選的話,他一定要增加公務員職位、恢復社會福利、實現債務重組等,但是現在卻屈服於歐元集團的壓力,承諾大範圍的改革,使提普拉斯的競選政見嚴重跳票,這會不會引起提普拉斯的執政危機,造成希臘政局不穩定,值得觀我們進一步觀察。

 

四、結語:希臘左派政府的讓步,使歐元區信心大增

希臘政府所提出的改革措施雖然屬於綱領性質,而非詳細的說明,因此日後必須更清楚與具體地說明改革辦法,不過,在短短幾天之內,能夠提出這樣頗受肯定的改革方針,也算是希臘政府充滿誠意的表現。基本上,希臘總理提普拉斯在與歐元集團談判紓困計畫時,充分展現了妥協與讓步,使得希臘與「三巨頭」的合作關係不至於破裂,這對歐元區的未來發展具有兩項正面意義:

第一,希臘左派政府放棄反撙節政策,重回撙節路上,充分說明了德國所堅持的撙節政策獲得最後的勝利,德國梅克爾總理的領導地位也因此再度受到肯定;而一個地位穩固的梅克爾對歐元區的未來發展具有加分效果,因為目前危機四伏的歐洲需要一為強勢的梅克爾來穩定局勢。基本上,希臘是一個「高福利、低產能」的國家,國內生產毛額(GDP)的80 %左右是來自於觀光產業,工業產值大約只有16 %,農業約佔4 %;這種超高觀光產值與希臘人樂天快活的天性,使得希臘民族的生活相當悠閒,步調相當緩慢。再加上,國家提供相當優厚的福利,使得希臘難以走出財政赤字與經濟蕭條的困境。然而,愛爾蘭、葡萄牙與西班牙紛紛脫離債務風暴,說明了「撙節政策」與「經濟成長」並不衝突。悉知,施行撙節政策是獲得紓困金的前提,這是德國一手擘劃與始終堅持的交易條件,希臘、愛爾蘭、葡萄牙、西班牙與塞普勒斯都曾經為了獲得紓困金而被迫推行嚴苛的裁員、減薪、加稅、降低福利等撙節措施,導致失業率上升、官民關係緊張、政府倒台等不良後果,為此,義大利前總理雷塔(Enrico Letta)和法國總統歐蘭德曾經組成「反撙節聯盟」,抨擊德國總理梅克爾的撙節政策將因過於保守而無法振興歐洲經濟,但是,愛爾蘭、葡萄牙與西班牙等三國成功脫困的事實,證明了撙節政策並非經濟成長的抑制器,而是調節經濟和銀行體質的苦口良藥,這也代表著歐盟解決歐債危機的方向,基本上是正確與有效。


第二,提普拉斯的態度轉變,雖然失信於民,但卻破除了「希臘退出歐元區」(Grexit)的魔咒,讓希臘繼續留在歐元區,繼續以歐元為合法貨幣,因此不須重新發行希臘貨幣「德拉克馬」,而避免了債務惡化、財政破產的風險,使歐元區的穩定性與團結性大幅提升。根據過去的歷史紀錄,希臘國幣「德拉克馬」相當疲弱,幾乎年年貶值,而且都維持在兩位數字,例如:1980年「德拉克馬」對美元的匯率是41:1,1984年103:1,1993年230:1,1999年314:1,2001年402:1,換句話說,從1980年到2001年,短短二十二年間,「德拉克馬」足足貶值了880 %。(請參見<表三>)「德拉克馬」這種缺乏穩定性的弱點,是希臘經濟發展的致命傷。除此之外,如果讓「德拉克馬」在債務風暴時期上市的話,那麼該貨幣將會大幅貶值;雖然貨幣貶值有利於出口,然其更嚴重的後果是,希臘原以歐元計價之債務將瞬間暴增,這將使希臘債務危機惡化,導致希臘破產的局面。因此,希臘總理提普拉斯在緊要關頭緊急煞車,放棄「退出歐元區」,也彈性接受「撙節政策」,這樣雖然違背了競選承諾,對人民食言,但這一步不僅救了希臘,也救了歐元區。在這種情況下,我們可以樂觀的推論,「三巨頭」將會繼續盡力援助希臘,以讓希臘儘早渡過難關;而歐元區國家的團結氣氛也將會節節升高,進而共同邁向穩定與繁榮的未來。

(本專欄作者觀點不代表論壇立場)