張福昌

淡江大學歐洲研究所副教授
中華國土安全研究協會副秘書長
2016-09-24

前言

歐洲聯盟是一個超國家組織(Supranational Organization),歐盟會員國將其主權讓渡給歐盟後,使歐盟得以制定對所有會員國具有約束力的共同政策(Common Policy),其中包括「共同漁業政策」(Common Fisheries Policy)。1970年歐盟的共同漁業政策從「共同農業政策」(Common Agricultural Policy)中獨立出來,成為歐盟規範海洋資源與管理漁業行為的主要政策。隨著海洋資源瀕臨枯竭,歐盟理事會(Council of the European Union, 以下簡稱「理事會」)於2008年9月28日公佈一項「建立預防、制止與消除非法、未通報與未規範捕魚行為之共同體制度」(Establishing a Community System to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing)1 ,亦即國際通稱之「非法、未通報與未規範捕魚行為」(Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, 以下簡稱IUU),以此做為保障漁民生計與維護海洋資源永續發展的法律工具。這份對歐盟會員國具有法律約束力的文件經過多次修改後,目前已經成為歐盟監管非法捕魚行為與促進海洋永續發展的主要文件,任何歐盟會員國與第三國(即非歐盟會員國)之捕魚行為若違反IUU則將遭到歐盟的警告與制裁。台灣漁船於2015年10月被歐盟列為「黃牌」(Yellow Card)警告國家,對我國之國際形象與我國漁民之遠洋捕魚權利造成很大的影響,面對這個問題,我國應該如何因應,本文將對此議題進行研析。

 

一、歐盟IUU制裁程序

在歐盟IUU體系中,歐洲執行委員會(European Commission, 以下簡稱執委會)對於歐盟公民或「不合作第三國」的非法捕魚行為,得以發佈「黃牌」或「紅牌」的方式給予制裁,其程序請詳下圖。在國際政治上,歐盟一直扮演規範強權(Normative Power)的角色,也就是說,歐盟所制定之法規體系常常對國際事務發生影響力與約束力,其中,IUU就是一項由歐盟制定而對國際遠洋捕魚行為產生規範的制度。根據下圖,當歐盟透過檢驗歐盟會員國自第三國進口的魚獲來源,證實該魚獲是由違反IUU規定之非法漁船所捕獲時,則可對該漁船之船旗國發佈黃牌警告。而收到「黃牌」警告之國家負有改善該國遠洋漁船管理辦法的義務,換句話說,該國必須採取強烈措施打擊IUU行為。
 

根據歐盟IUU的規定,接到黃牌警告之國家必須在6個月內(必要時得延長時限)向歐盟行政機構(亦即執委會),提出具體可行之改善措施。假使受「黃牌」警告之國家於期限內完成該國遠洋漁業體制改革,並經執委會檢視合格,那麼執委會就會將該國自「黃牌」警告名單中除名,並賦予該國合法捕魚之「綠牌」(Green Card)地位。然而,如果受「黃牌」警告之國家於期限之內未能完成遠洋漁業體制改革,那麼執委會就會將該國自「黃牌」警告名單中提升為「紅牌」(Red Card)警告;「紅牌」警告是IUU制度中最嚴厲的制裁措施,歐盟將限制所有「紅牌」警告國家之魚獲進入歐盟。這樣嚴厲的「紅牌」制裁措施對任何漁業國家都是重大打擊,因此,在國際上,任何漁業國家都會盡量避免遭到歐盟的「紅牌」制裁。截至目前為止,曾被歐盟列為IUU「黃牌」警告的國家共有23國,其中有8個國家成功改善其漁業管理與監督制度而獲得除名,這些國家包括:菲律賓、南韓、迦納、多哥、巴拿馬、巴布亞紐幾內亞、斐濟與萬那杜。然而,因為改革不力,而從「黃牌」轉變為「紅牌」警告的國家則有4個,包括:斯里蘭卡、柬埔寨、幾內亞與貝里斯,而貝里斯與斯里蘭卡經過適當改善後,歐盟先後於2014年與2016年解除「紅牌」警告,使這兩個國家成為合乎歐盟規範的「綠牌」國家。(請參見<表一>)
 

 

二、台灣面對歐盟IUU黃牌警告的因應作為

台灣身為太平洋中捕獲鮪魚量最大的國家,使用延繩釣漁船船數多達1,200艘,為太平洋之最;就是因為「漁獲量大」與「船隻數量多」等兩大因素,造成管理上的困難,因此,常常出現非法捕魚行為。2  由於順得慶888號不法捕魚事件,讓台灣收到歐盟的「黃牌」警告,根據「歐盟IUU制裁程序」,收到「黃牌」警告的國家須於6個月之內改善國內漁業管理制度,如果台灣未能在期限內完善漁業管理制度,解除「黃牌」警告,其可能造成的負面影響有三:第一,從「黃牌」轉為「紅牌」,那麼我國所有水產品都將被禁止進入歐盟,估計將造成5億2,000萬台幣左右的經濟損失。3  第二,重傷台灣國際形象,使讓台灣背負不遵守國際法、不重視海洋生態問題的罪名,那對未來台灣參與國際組織或國際會議的可能性,將是一大威脅。第三,可能引發國際連鎖效應,使其他國際組織或國家(例如:美國)亦對台灣實施制裁,那將產生雪上加霜的不良效果。2015年10月1日歐盟對台灣發出「黃牌」警告,因此,根據IUU制裁程序規定,台灣政府必須在6個月內(亦即2016年4月1日前)提出讓歐盟滿意之遠洋漁業改善措施,否則將遭受「紅牌」警告,禁止台灣所有漁獲進入歐盟。然而,不巧的是,歐盟對台灣發出「黃牌」警告的時間,該好遇上台灣正在舉行總統與立法委員選舉,因此,改善遠洋漁業管理辦法議題一直被台灣政府束之高閣,直到2016年1月16日選舉結束後,台灣相關單位才在時間壓力下,提出遠洋漁業改善辦法。
    
行政院在2016年3月17日將所謂的「漁業三法」以包裹式草案送交立法院審查,這三項法律修正案包括:「漁業法部分條文修正草案」、「投資經營非我國籍漁船管理條例修正草案」與「遠洋漁業條例草案」。2016年3月25日台灣行政院農業委員會(以下簡稱農委會)要求漁業署擬定歐盟IUU黃牌警告因應對策,改善目前之遠洋漁業管理辦法,以儘快自歐盟黑名單中除名。同(2016)年5月18日,立法院召開「遠洋漁業草案」修法公聽會,經過3個多月的努力,立法院終於在2016年7月5日三讀通過「漁業三法」4 ,並於7月20日公告,預計這三項法律將在公告日後六個月(亦即2017年1月20日)正式生效。(請參見<表二>)
 


 

結語

綜合而言,「漁業三法」的修訂與增補,是台灣對應歐盟IUU「黃牌」警告的因應措施,其內容能不能滿足歐盟的要求,進而將台灣從「黃牌」警告名單中除名,並重新給予台灣「綠牌」國家的地位,目前還不得而知。但是,可以確定的是,台灣能在6個月的期限內提出因應措施,已經解除被歐盟立即升級為「紅牌」警告國家的擔憂。不過,「漁業三法」是在急就章的情況下,於短短三個多月的時間內通過法案內容,因此難免有不足之處,就整體而言,有以下三點值得觀察:第一,罰金過高問題:「漁業三法」的精神在於「打擊非法,保護合法」,希望能夠利用「高罰金策略」來抑制IUU非法捕魚行為,保護合法漁民的權益;但最高罰金高達新台幣4,500萬,會不會因為罰金過高,而難以落實,值得進一步思考。第二,缺乏民意基礎:很明顯地,「漁業三法」是歐盟IUU「黃牌」警告的產物,沒有歐盟的壓力,台灣政府應該不會碰觸這塊問題,也就是因為要因應歐盟的要求,所以整個「漁業三法」的立法過程完全是歐盟取向,少了公聽會,也少了與各界(特別是漁民團體)溝通的安排,因此有缺乏民意基礎的遺憾。5  第三,監督與稽查配套措施不足:在缺乏時間的情況下,不僅沒有辦法多聽民意、廣納建言,而且在改善我國遠洋漁業管理措施的設計上,也看不到相關的配套措施與跨部會的合作辦法,悉知,如果要徹底杜絕IUU非法捕魚行為,在操作層面的監督與稽查上,並不能單靠漁業署的貢獻,其他部門(例如:海巡署、交通部、財政部、地方漁會等)亦應扮演角色,提供相關的配合,如此才能收到有效的監督與稽查效果。

台灣被歐盟列為IUU非法捕魚「黃牌」警告國家,不僅影響國家聲望,而且也會影響台灣與歐盟的關係發展,這是台灣政府與人民必須重視的一個點,因此,改善我國遠洋漁業管理制度成為當務之急。立法院通過「漁業三法」的目的就在於解除歐盟IUU「黃牌」警告,但是,如果要一勞永逸地解決台灣非法捕魚的問題,台灣政府應該在「漁業三法」的架構下,進一步建立與執行以下配套措施,才能夠達到效果:

(一)    改善遠洋漁船船隊監理制度。
(二)    成立中央政府層級之「全天候船隻監控中心」。
(三)    建立完整的漁獲供應鏈追蹤制度。
(四)    設立海上違規資料庫。
(五)    嚴密申請與核發漁業執照法規。
(六)    貫徹漁業審查制度公開化與透明化。
(七)    公開漁船紀錄資訊。
(八)    加強中央與地方跨部門合作。
(九)    落實IUU非法捕魚罰則。

注釋:
1  Council Regulation (EC) No. 1005/2008 of 29 September 2008 “Establishing a Community System to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, Amending Regulations (EEC) No 2847/93, (EC) No 1936/2001 and (EC) No 601/2004 and Repealing Regulations (EC) No 1093/94 and (EC) No 1447/1999”, OJ L 286, 29.10.2008.
2  Greenpeace 綠色和平:漁業署護航違法漁船 滿載魚翅和非法魚貨,available from: http://www.greenpeace.org/taiwan/zh/press/releases/oceans/2015/fisheries-agency-covers-illegal/. (Accessed 21.07.2016)
3  Greenpeace 綠色和平:歐盟祭出黃牌警告 臺灣漁業被列為留校察看,available from: http://www.greenpeace.org/taiwan/zh/press/releases/oceans/2015/EU-issues-taiwan-yellow-card/. (Accessed 20.07.2016)
4  漁業署:立法院3讀通過漁業3法 展現政府打擊IUU漁撈決心,available from: http://www.fa.gov.tw/cht/NewsPaper/content.aspx?id=1343&chk=3518d2d2-7b85-4500-bcc2-0c2de2801098. (Accessed 23.07.2016)
5  環境資訊中心:IUU黃牌警告死線在即 政院急修漁業三法,available from: http://e-info.org.tw/node/113946. (Accessed 22.07.2016)

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)