張福昌

淡江大學歐洲研究所副教授
2013-03-25

 

一、前言

歐元區歷經債務風暴,包括希臘、西班牙、愛爾蘭與葡萄牙,都接受國際紓困,嚴苛的緊縮方案,也引發一波波抗議聲浪,現在,地中海小國塞普勒斯亦請求紓困,歐元區17國財長,歷經10個小時馬拉松談判,終於同意對塞普勒斯紓困100億歐元(相當於3888億台幣),使塞普勒斯成為3年來,第五個接受紓困的歐元區國家。而塞普勒斯總統阿納斯塔西亞迪斯(Nicos Anastasiades)與歐盟談妥的紓困條件為,塞普勒斯須對當地銀行存款戶課徵存款稅,以負擔部份的債務責任,這是歐洲統合史上的首例,其合法性、適當性與效果,都引起廣泛地討論,本文將針對這些面向進行剖析。

 

二、塞普勒斯紓困案的驚爆點

名不見經傳的地中海小國塞普勒斯,現在成了牽動國際金融市場的重要因素,因為,嚴重的債務危機,塞普勒斯向歐盟請求170億歐元(相當於6610億台幣)援助款。歐元區17國財長,在3月16日宣布對塞普勒斯的紓困案達成共識,同意給予100億歐元紓困金,但先決條件是,塞普勒斯銀行應對其存戶課徵存款稅,以協助籌措剩餘的款項,預計這項存款稅可以徵收到58億歐元(相當於2250億台幣)。然而,存款稅的消息一傳出來,當地民眾相當恐慌,提款機前大排長龍,銀行生怕一開張,將會引起激烈地擠兌風潮。

存款稅的徵收辦法,分為兩級:凡是戶頭超過10萬歐元(相當於388萬台幣)的存戶,要繳納9.9%的存款稅;存款低於10萬歐元者,則繳交6.75%。這是歐元區銀行存款戶,首次因為紓困案,必須承受損失的案例。塞普勒斯是繼愛爾蘭、葡萄牙、希臘、西班牙之後,第5個接受紓困的國家,讓民眾忿忿不平的是,歐盟對其他國家伸出援手,過去從來沒有要民眾繳存款稅。在正式召開緊急會議前,原本塞普勒斯國會,要在3月16日開會表決紓困案,但是由於引發的爭議實在太過嚴重,而且民眾聚集總統府前抗議,加上執政黨在國會56個席位中,只掌握20席,遠低於法案過關所需要的29票。更不妙的是,反對紓困案的議員聲勢浩大,緊急會議因此延後,賽國總統立即發表全國演說,試圖安撫民心,他警告,如果國會沒有通過,兩家最大的銀行恐怕面臨破產,整個國家的銀行體系將全面崩潰,數千家中小型企業也會破產,國家甚至會被迫退出歐元區;如果順利過關,就可以順利開徵存款稅,那就可以利用大部分紓困金,來重整銀行資金,避免銀行體系崩盤。塞普勒斯總統的信心喊話,似乎沒有發揮效果,塞普勒斯國會,最後還是以36票反對,19票棄權,0票贊成,否決了存款稅方案。這使得塞普勒斯債務危機陷入僵局。

 

三、歐盟對塞普勒斯的特殊立場

塞普勒斯是歐元區國家中,規模第三小的經濟體,經濟規模只占歐元區經濟總量的0.2%,微乎其微,但是因為目前歐洲經濟不堪一擊,稍有風吹草動,就可能崩盤。況且,如果連塞普勒斯這麼一丁點大的國家,都救不了的話,那麼歐盟的能力就會受到高度的質疑,因此,歐盟是一定會救塞普勒斯。只不過這次存款稅方案,確實是歐盟考慮塞普勒斯特殊之銀行存款結構,所設計出來的創新辦法,因此才會引起這麼多的討論。根據國際貨幣基金的統計資料,2011年,塞普勒斯因經濟情況尚處良好狀況,因此,賽國銀行大舉擴張貸款,總額相當於塞普勒斯國家總收入的835%,這使得銀行頻臨破產,因此,歐盟認為塞普勒斯銀行應該要為這次危機負擔部份責任。之後,因為賽國經濟衰退,再加上,塞普勒斯為了落實歐盟對希臘的紓困計劃,因此自願慷慨同意希臘減債30億歐元,使得塞普勒斯原本就相當脆弱的財政,更是雪上加霜。國際信評機構穆迪(Moody's)因此把塞普勒斯的債信評等被打入垃圾級,無法在國際金融市場上,發行債卷以籌措融資,也因此在去(2012)年6月開口向歐盟請求救援。

歐債危機以來,不論是希臘瀕臨破產,或是西班牙銀行業因為房地產泡沫損失慘重,儘管歐盟提出的紓困案,都附帶嚴苛條件,但也都極力保護銀行存款戶,就是因為擔心一旦發生擠兌,情況會一發不可收拾。這次對塞普勒斯伸出援手,卻首度以課徵存款稅為紓困條件,在國際間引發爭議,甚至有人認為,很可能成為歐債危機再度升高的導火線,其實背後有著相當複雜的原因。塞普勒斯位於地中海東部,面積大約台灣的四分之一;人口只有110萬,只有希臘的十分之一,因此歐盟認為,即使爆發危機,也不可能造成如希臘、西班牙所引爆的大規模連鎖反應。

除此之外,歐債危機一再擴大,以德國為首的歐盟國家,早就不滿拿自己納稅人的錢來紓困,況且德國總理梅克爾(Angela Merkel)還面臨即將到來的國會大選,因此要求危機國本身也要擔負部份紓困金責任。而且,塞普勒斯銀行總存款額估計為680億歐元(相當於2.6兆台幣),其中將近一半存戶是俄羅斯人或法人,由於塞普勒斯與俄羅斯兩國關係深厚,加上塞普勒斯銀行業素以服務聞名,相當注重客戶隱私,而且稅率非常低,民間又多信奉希臘東正教,所以吸引許多俄羅斯富豪和黑幫把錢寄存於賽國,學者專家高度懷疑,這些存款的主要目的是用來逃稅或洗錢,德國相當擔心,對塞普勒斯的紓困金,會有一大半的錢落入俄羅斯黑幫手上,因此主張對存款戶課稅,以防患未然。而其實對俄羅斯而言,也不完全是壞事,因為俄羅斯總統普亭的政策,向來希望把海外存款,轉回國內。

不過,塞普勒斯存款戶,超過六成都是10萬歐元以下的存戶,所以這項存款稅方案,很明顯地,打到了大部份的小存戶。因此,3月18日歐元區財長透過電話會議做出讓步,呼籲不要對10萬歐元以下的小存戶課徵存款稅。塞普勒斯總統也出面緩頰,表示只要存戶保留存款兩年,未來可獲得和天然氣連動的相關債券作為補償。塞普勒斯南部沿岸,擁有大量天然氣田,估計總值高達3880億美元,是賽國一年國內生產毛額(約180億歐元)的好幾十倍,但這天然氣蘊藏量,還沒有真正獲得證實,就算開始開採,最快也要到2018年,才能獲得第一筆收入,這就像提供投資人不存在的股票一樣,缺乏保障,塞普勒斯人民對此方案,態度保留。

 

四、塞普勒斯何去何從?

原來預計要向銀行存戶徵收存款稅,以換取歐盟100億歐元紓困金,避免塞普勒斯國內銀行破產,但最終被賽國國會駁回。塞普勒斯國會財政委員會主席,極力反對讓塞普勒斯成為歐洲實驗品,也表示接下來幾天,銀行將持續關閉,自動提款機照常運作,但是電子轉帳仍然被封鎖。國會外的示威民眾,一聽到提案被否決,欣喜若狂,但是以德國為首的歐元區財長,卻不樂見這樣的結果,甚至可能會終止紓困。塞普勒斯需要紓困金,以挽救負債累累的銀行,並且支撐政府財政。一但缺乏歐盟金援,不但銀行體系崩解,甚至可能會被迫退出歐元區。面對這場銀行所惹出的金融風暴,塞普勒斯總統已經和各政黨領袖展開協商會議,希望盡快擬定替代方案,以獲得歐洲三巨頭(亦即歐洲中央銀行、國際貨幣基金和歐盟)的救援。

儘管塞普勒斯國會行使否決權,歐洲中央銀行還是會繼續提供塞普勒斯兩大銀行的流通性資金,以防止其倒閉;同時,也會協助賽國政府,處理未來四年財政赤字,以及償還即將在6月到期的15億歐元債務。所以,否決案不是結束,而是新談判的開始。德國是歐洲最大經濟體,其財政最健全,對於歐債危機的立場也最舉足輕重。德國財政部長秀伊伯樂(Wolfgang Schaeuble)強調:塞普勒斯銀行能否存活,靠的就是歐洲中央銀行;如果塞普勒斯政府無法與歐洲中央銀行達成紓困協議,那一切援助將會停止。所以,塞普勒斯政府接下來與歐洲中央銀行的重新談判極為重要。除此之外,俄羅斯的角色也不容小覷。在存款稅方案遭到塞普勒斯國會否決後,塞普勒斯財政部長旋即率領代表團前往莫斯科,與俄羅斯財政部長舉行會談,請求俄羅斯提供數十億歐元紓困貸款,而塞普勒斯將以銀行股份和能源資產作為交換。俄羅斯是塞普勒斯銀行大戶,在塞普勒斯銀行中,有將近三分之一的存款為俄羅斯人所擁有。只可惜,塞普勒斯向俄羅斯求助,卻吃了閉門羹,塞普勒斯的財政部長表示,俄羅斯對塞普勒斯的天然氣和金融業投資,興趣缺缺,談判失敗。塞普勒斯國會,眼見情況危急,也只能先向歐盟求助,因此,火速通過成立「國家團結基金」法案,讓塞普勒斯政府可以發行緊急債券,籌募資金;同時也授予塞普勒斯政府權力,對塞國銀行資本進行管制;至於,是否要開徵存款稅,以符合歐盟的紓困條件,亦將是未來塞普勒斯國會必須努力思考的議題。

 

五、結論

這次,歐盟出險招,要塞普勒斯施行特殊的的紓困措施(亦即存款稅),這或許可以在短時間內解決財務危機,但卻無助於創造歐元區長期的經濟穩定,而且也會給人一種把錢存在歐洲銀行不安全的印象。除此之外,歐盟對塞普勒斯課徵存款稅,也難保不會引發骨牌效應,西班牙、希臘等國政府皆密切注意國內銀行是否發生擠兌情況,而且這些國家的民眾已經感到相當不安,是故,一旦在歐元區內引發毀滅性的銀行擠兌熱潮,那歐債危機恐怕更加難以收拾。在塞普勒斯國會否決存款稅案後,歐盟希望塞普勒斯能在3月25日之前,對自籌款訂出解決方案,如此歐盟才會給予100億歐元的紓困金。不過,對於塞普勒斯國會的表決,德國並不領情,因為德國相當堅持,過去享受銀行高利率的存款戶,應該要有貢獻。此外,歐盟亦高分貝呼籲塞普勒斯應該改變銀行結構與政策,不能再以避稅天堂來吸引國外資金。現在,歐盟代表已經前往塞普勒斯進行協商,而塞普勒斯總統也將率團前往歐盟總部布魯塞爾進行談判。這次談判如果不如預期,不僅會造成塞普勒斯銀行倒閉、恐怕塞普勒斯也將面臨退出歐元區的威脅,並且亦將升高歐債危機的等級,這些不確定性,都讓各界繃緊神經。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)