張福昌

淡江大學歐洲研究所副教授
中華國土安全研究協會副秘書長
2018-12-25
 

前言

歐盟是「經濟的巨人,政治的侏儒,軍事的幼蟲」,這句話可說是歐洲統合的最佳寫照。然而,在經濟與政治統合逐漸發展的情況下,歐盟會員國在後冷戰時期特別想要在軍事統合有所突破,以在國際安全與防衛議題上扮演更多角色。2017年中歐盟啟動了常設結構合作(Permanent Structured Cooperation; PESCO)與「歐洲防衛基金」(European Defence Fund; EDF);同(2017)年底歐盟會員國宣示要積極建立一個歐洲防衛聯盟(European Defence Union; EDU),這些新的軍事統合意向是否可以視為歐洲軍事合作的新起點?歐洲軍隊是否真的有希望成型?而北約的防衛角色對PESCO的運作會造成怎樣的影響?本文將對此進行觀察與剖析。

 

一、歐盟三波軍事統合

基本上,在歐洲統合過程中有三波軍事統合的發展:

(一)第一波:1950-60年初:二戰後,歐洲瀰漫著消弭戰爭與控制德國的氣氛,因此法國乃先後於1950年提出歐洲防衛共同體(European Defence Community; EDC)、1952年歐洲政治共同體(European Political Community; EC)與1961年弗薛計畫(Fouchet Plan),但皆告失敗,之後歐洲軍事統合運動沈寂30年之久,直到後冷戰(Post-Cold War)時期才再度啟動。

(二)第二波:1990-2015年:德國統一(1990)與蘇聯瓦解(1991)開啟了後冷戰時代,歐盟內部掀起一股防衛自主新思潮,1993年生效的歐洲聯盟條約中建構了第二支柱「共同外交與安全政策」,明文推展共同防衛政策與執行共同防衛,在1999年科索沃戰爭的助長下歐盟於2001年建立了政治與安全委員會(Political and Security Committee; PSC)、歐盟軍事委員會(Military Committee of the EU)與歐盟軍事參謀部(Military Staff of the EU),首度在歐盟架構內建立軍事機構,奠定了歐盟軍事統合的基礎;2004年歐盟更設立了歐洲防衛署(European Defence Agency; EDA),積極推動歐盟會員國間的軍火市場(Military Market)與軍火工業合作,使歐盟得以在衝突地區執行軍事行動與民事任務(Civilian Missions),提升了歐盟的全球角色。

(三)第三波:2017年-至今:2017年是歐盟軍事統合重要的轉折年,歐盟提出歐洲防衛基金(European Defence Fund; EDF)與歐洲防衛聯盟(European Defence Union; EDU)計畫,並啟動歐盟條約所規範的「常設結構合作」機制,積極推展軍事合作計畫以提升歐盟自主防衛能力。歐盟第三波軍事統合的啟動實肇端於馬克宏的歐盟軍事改革倡議、川普新北約政策、烏東問題與Brexit的安全效應,與第一波(1950-60s)和第二波(1990s)軍事統合背景截然不同,其能否成功取決歐盟各會員國的政治意願是否提升、德法軍事合作能否發揮帶頭作用、以及北約歐洲安全角色是否仍舊凌駕歐盟之上。

 

二、PESCO的三大戰略目標

歐洲高峰會於2017年6月22-23日的會議中同意啟動PESCO,從此以後,歐盟軍事統合的發展正式跳脫「是否啟動PESCO」的問題,而進入實戰階段,積極推展PESCO的功能。根據歐盟條約第42.6條與46條,以及里斯本條約第10號「有關常設結構合作議定書」的規定:PESCO的目的在於促進歐盟會員國的軍事合作,提昇歐盟集體的危機管理能力,進而達到建立共同防衛與保護歐洲公民的目的。在歐盟第三波軍事統合過程中,歐盟的目標在於建立歐洲軍隊,而PESCO就是肩負此重責大任的核心機制。然而,就目標而言,PESCO的主要目標有三,亦即促進「共同安全與防衛政策」的推展、擴大歐洲層面的軍事合作、以及避免與北約任務重疊。

(一)促進「共同安全與防衛政策」的推展:
PESCO是共同安全與防衛政策(CSDP)的催化劑,少了PESCO歐盟就很難有足夠的自主防衛能力。換句話說,CSDP需要PESCO的協助才能發揮其最大的功效。由此可見,歐盟推動PESCO是為了促使歐盟擁有「自主能力」,而這種「能力」能夠讓歐盟掌握各種程度的危機,以及因應各種外部危機。

(二)擴大歐洲軍事合作:
2016年9月8日德國與法國外長共同表示:PESCO能使CSDP更有影響力與效率,且能為參與國帶來利益。2016年11月14日歐盟外交與安全政策高級代表也在「安全與防衛執行計畫」(Implementation Plan on Security and Defence)中強調:PESCO是能夠強化CSDP的成效。2017年5月歐盟理事會將PESCO的功能定位為「提昇會員國防衛能力與泛歐防衛合作」。同(2017)年6月歐洲高峰會表示:「為了因應地緣政治的挑戰,歐盟應強化安全與防衛合作,並且啟動PESCO」。 1 

(三) 避免與北約任務重疊:
PESCO是歐盟重要的戰略工具,其戰略目標有三:「解決外部衝突與危機」、「建立戰略防衛能力」、以及「保護歐洲與歐洲公民」等。很明顯地,這樣的目標設定與與北約「確保歐洲集體安全(Collective Defence)」的核心目標相重疊,特別是,「保護歐洲與歐洲公民」的重疊性更高。如此現象已經顛覆歐盟與北約最初約定之責任劃分,亦即:歐盟負責歐洲領土外的「柔性防衛」(Soft Defence),北約負責歐洲境內的「硬性防衛」(Hard Defence)。現在歐盟因為要擴大安全防衛角色而造成雙方防衛目標重疊,歐盟應謹慎處理以免破壞雙方的防衛合作關係。有鑒於此,中東歐國家乃在2017年6月歐洲高峰會上強烈要求歐盟表明「PESCO所設定的合作條件與承諾不應損及歐盟會員國在北約和聯合國的權利與義務」。 

 

三、PESCO的五項防衛合作

長久以來,歐盟的「共同防衛」一直是個爭議議題,而會員國不願意讓渡防衛主權則是問題之一所在,這也就是為何PESCO機制早就見諸於里斯本條約(2009年生效),但卻直到2017年才正式啟動的原因。2017年11月13日有意願參與PESCO的會員國向歐盟理事會與高級代表提出「有關PESCO聯合文告」(Notification on Permanent Structured Cooperation),承諾要將PESCO機制付諸實踐。由此可見,歐盟會員國在防衛議題上終於跨出一大步,而「合作」或「統合」之防衛發展方向辯論也獲得定論。從歐盟近期關於PESCO的官方文件來看,2017年3月的歐盟理事會決議文件對PESCO的論述就開始以「合作」為論述概念,同(2017)年5月歐盟理事會決議文中更將PESCO界定為「深化歐洲的防衛合作」,可見PESCO的運作原則已是:擱置「統合」,邁向「合作」。 

對於歐盟而言,以「合作」形式加強歐盟防衛,是建構在會員國自由意願的基礎上,換句話說,當威脅與危機發生時,會員國可以自由選擇參與或不參與歐盟的「合作」計畫。目前歐盟所設定的PESCO防衛合作範圍有五,分別為:防衛規劃、防衛產業、防衛運作、防衛能力與防衛投資。特別值得一提的是,參與PESCO防衛合作的會員國必須參與所有範圍,不能只選擇性參與部分合作計畫,這就是條約所提之「承諾」(Commitments)對於參與會員國的約束力,但在五項合作範圍內,目標設定與時間安排上則交由參與會員國自由協調。

 

四、PESCO的財政支柱:歐洲防衛基金

歐盟素來以保障歐盟公民為天職,因此增加防衛投資以提升歐盟整體防衛能力已獲得共識,因此歐洲執行委員會乃設立歐洲防衛基金(EDF)以作為推動歐盟會員國防衛合作的財政基礎。從「歐洲防衛」的現狀來看,防衛產業間的合作明顯不足,無論是在強化防衛能力與開發投資上都高度受制於盟會員國本身的需求與意願,而難以形成歐洲的規模與樣態,例如:80%的採購和90%以上的防衛研究和技術開發都由歐盟會員國承擔費用,導致歐盟無法發揮統籌功能,而任由歐盟會員國各自為政、各自發展防衛能力,使得在武器光譜上,歐盟共有178種不同的武器系統,而美國則只有30種;歐盟主要的戰鬥坦克車有17種,而美國僅有1種。歐盟為了減少會員國的防衛負擔,以及提高防衛技術的相容性,因此提出歐洲防衛基金。
 

而歐洲防衛基金的內容分為「研究窗口」(Research Window)與「能力窗口」(Capability Window)兩部份,基本上,「研究窗口」的任務在於促進歐盟會員國間的防衛技術研究,研究經費由歐盟百分之百提供,以2020年玩分界點,2017-2020年間歐盟將投資9,000萬歐元,2020年後每年投資5億歐元。「能力窗口」的目標在於加強歐盟會員國的防衛技術開發,以及協助歐盟會員國獲得關鍵防衛技術,經費方面則是採取歐盟與會員國共同分擔的方式,原則上「歐盟20 %,會員國80 %」,2019-2020年歐盟將投資5億歐元,歐盟會員國則集資20億歐元;2020年後,歐盟每年出資10億歐元,歐盟會員國則每年出資40億歐元。(請參見上表)

 

五、PESCO成敗的關鍵因素:政治意願與北約角色

從過去到現在,歐盟軍事統合的發展都跟北約脫不了關係。而上述PESCO與歐洲防衛聯盟的成功與否,時取決於兩大因素:第一,歐盟會員國的政治意願,這是影響PESCO與歐洲防衛聯盟未來發展的內部因素,綜觀歐盟軍事統合發展史,我們可以觀察得知「歐盟會員國推行軍事合作的政治意願相當低落」,這直接造成目前歐盟自主防衛能力薄弱的現象。未來,歐盟各國參與PESCO的政治意願將繼續扮演重要角色。第二,北約的角色:誠然,歐盟會員國的政治意願固然重要,但北約的歐洲安全角色卻是影響歐盟政治意願的關鍵因素。因為,自從1949年北約成立以來,維護歐洲安全的重擔幾乎落在北約身上,從北約任務的不斷擴大,到北約會員國數量從一開始的12國增加到現在的29國,在在說明了「歐洲安全高度依賴北約」的現象。

除此之外,2012-2018年,美國每年都是北約國家中軍事支出最多的會員國,其次是英國、法國、德國、義大利。就投資金額而言,美國大約維持在7,000億美元的投資,2018年美國的軍事總支出約為7,061億美元,約佔北約29國軍事總支出額1兆零130億美元的70 %; 2017年軍事支出約為6,850億美元,約佔北約總額的72 %;2016年與2015年則亦約佔72 %。而英國是軍事投資最多的北約歐洲會員國,然其軍事支出總額大約介於550-650億美元之間,不到美國的一成;而軍事支出最多的四個北約歐洲會員國(即英國、法國、德國、義大利)的軍事投資總額大約是1,600-1,900億美元之間,也只不國是美國的二成半左右。而且2015-2018年歐盟會員國軍事支出達到GDP 2 %的國家只有只有5-7個: 2015年有4個國家達標(法國、波蘭、希臘、愛沙尼亞)、2016年有4國(法國、波蘭、希臘、愛沙尼亞)、2017年有5國(法國、波蘭、希臘、羅馬尼亞、愛沙尼亞)、2018年有6國(英國、波蘭、希臘、立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞)。很明顯地,歐盟會員國並不熱衷防衛投資,這對歐洲防衛基金與PESCO的發展並不是一件好事。 

 

結語

馬克宏2018年提出建立一支歐洲軍隊的構想,這可以說是再度為PESCO背書的加碼演出,但是這個倡議似乎來得不是時候,因為法國經濟衰退國力下滑無法發揮領頭羊角色,而梅克爾也正陷入權力震盪困境而無法全力支持歐洲建軍計畫,除此之外,歐洲難民問題與Brexit仍為歐盟焦點議題,轉移了歐盟會員國的建軍意願。這也無怪乎,歐盟外交與安全政策高級代表公開表態不支持馬克宏的歐洲軍隊計畫。很明顯地,歐盟會員國與歐盟官員對於建立歐洲軍隊的政治意願是相當低落。況且,歐盟與北約的會員國結構高度重疊,歐盟28會員國中有22個國家是北約會員國(除了奧地利、芬蘭、瑞典、愛爾蘭、賽普勒斯、馬爾他);而北約29會員國中除了土耳其、挪威、阿爾巴尼亞、冰島、蒙地內哥羅、加拿大、美國等7國之外,其他22個國家都是歐盟會員國。換句話說,北約與歐盟的會員國大約有75 %是重疊,這種會員國高度重疊的特性使歐盟與北約在軍事、安全與政治合作上,創造相當多的便利性與可靠性。

雖然,在PESCO的運作下,歐盟在軍事合作上預期將可更上一層樓。然而,從北約國家軍事支出與軍事投資的面向來看,歐盟會員國在軍事上的支出與投資顯然不足,成長的速度也牛步化。因此,我們可以合理的推斷,歐盟會員國是傾向於繼續依賴北約的軍事保護,如果這種依賴心態不改變的話,那麼可以預判歐盟會員國參與PESCO的政治意願將不可以期待過高。在這種情況下,雖然有歐洲防衛基金的加持,但歐盟第三波軍事統合的成效恐將不如預期,而歐洲軍隊的發展也將不如人願。


注釋:
1 European Council: European Council meeting (22 and 23 June 2017) – Conclusions, EUCO 8/17, 22.06.2017, p. 6.

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)