王宏仁1

國立成功大學政治系 副教授
2018-08-21
 

前言

中國大陸政府在2014年底推出投資規模龐大的「一帶一路」政策(後更名為「帶路政策」)後,至今將近四年的時間,已經引起世界各地不同的反應。歡迎者,希望藉由與中國的投資合作,挽救各自國內積弱不振的經濟情況,視中國為救世主; 反對者,延續先前對於中國崛起的負面觀感,斷定中國以各種名義所帶來的投資,必定含有陰謀,甚至是威權集團另一種滲透民主國家的把戲,學術界稱之為「銳實力」(sharp power)的展現。無論為何者,都反應出一種對於當前局勢的不安。例如,有如雨後春筍般出現在歐洲的右派政黨,都希望變法圖強,好好整頓原本糜爛的經濟情況。這些國家中,有不少希望積極與中國進行雙邊貿易的合作,其中有前共產東歐國家,也有如同希臘、英國這種老牌民主國家。重點是,原本歐洲共同體在發展過程中所好不容易培養出來的一種歐洲意識,或是團結之心(solidarity),好像一系之間瓦解了。中國因素絕對不是唯一的因素,但卻是目前為止最具殺傷力的因素。

另一種不安因素展現在美國對於國際事務的自暴自棄、自我退出的表現。從美國川普政府上台之後的表現來看,除了不參加巴黎氣候協定、退出聯合國國際文教組織、與主要大國(保括傳統盟友)大打貿易戰手段之外,似乎替世人揭露了一項更為難堪的事實:原來從前被視為與歐洲民主國家共同享有民主、自由市場、人權價值的美國,其實都是假的,可以突然因為一點點小利小益就翻臉不認人。反觀中國大陸不斷用行動或言語的表現來維護聯合國憲章中所倡導的民主、人權、和平等價值,以及支持世貿組織的多邊主義精神,如何不讓某些歐陸大國既無奈又擔心?無奈的是,目前是由一個非民主的亞洲國家在維護西方民主國家所創立的核心價值; 擔心的是,這樣的情況持續下去,全球治理將無所適從,原先西方體制將被提早改造或推翻。

 

歐洲知識界的看法

最近一期的英國經濟學人雜誌(2018年7月28日-8月3日出刊),特別以中國「帶路政策」作為封面標題,深入探討該政策實施至今對於歐洲整體的影響,並提出歐洲或是西方世界「該怎樣應對」的建議。其中有許多的看法與觀察,與布魯塞爾當地的知識精英不謀而合,值得吾人參考。

首先,整體而言,歐洲知識界在觀察中國「帶路政策」的立場,與美國截然不同。前者表現在對於既有西方體系中價值觀的擔憂,後者則是關注在對於美國自身國家利益、國家安全,以及與此相連的霸權地位所帶來的威脅。例如,在經濟學人雜誌的分析中,對於中國「帶路政策」的各種批評,大多環繞在該政策的制定與執行透明度、監督與貪腐、資金規範、勞工權利保障等等問題上,而這些都與中國政府作為某種非西方政體的(負面)特質有密切關係。因此,經濟學人雜誌呼籲到,世界必須藉由目前的體制,例如歐盟、國際貿易組織、世界銀行等等所已經建立起來的制度、標準、環境規範、債務永續的經驗,來改變中國。一位任職於比利時外交部之下隸屬的智庫學者跟筆者提到,雖然歐盟本身對於中國「帶路政策」的立場是務實的,但還是堅持相當多的原則,例如有關人權的議題。比較麻煩的是,個別的歐盟國家,常常很巧妙地將某些敏感的政治或是人權議題,留給歐盟來處理,自己則是逕自與中國進行雙邊的貿易談判。這也就是為什麼,往往中國有人權的問題存在,但是在中國和個別國家的雙邊經濟交往上,這種問題會被淡化,因為已經都轉嫁給歐盟。

除了歐「中」雙方在基本價值的認知上有所衝突之外,歐洲知識界對於到底何為「帶路政策」?範圍為何?目的為何?背後想推廣的價值為何?均一無所知。這種中國政治文化中所時常展現出的神秘感、對於上意的不可揣測性,向外表現在國際政治的舞台時,便很容易被理解成為一種政治陰謀。英國經濟學人雜誌的分析和許多布魯塞爾當地的學者專家的看法都相當一致,認為中國的「帶路政策」,對歐洲其實是有政治與戰略目的。例如,中國的投資範圍是特定的,不是到處任意撒錢。很多時候,中國所投資的資產,例如在德國,其實最後都變成一種技術的竊取,成為中國國內計畫裡中國製造(China Made 2025)的一部分。又例如對於希臘、斯里蘭卡等地港口的投資,已經被懷疑是中國解放軍藉由「帶路政策」在規劃全球軍事基地的未來佈局。整個中國「帶路計畫」對於某些人來說,就是另一個變相的中國版馬歇爾計畫。只是,這次的馬歇爾計畫不是用來重振歐洲經濟以免於共產主義的侵擾,而是藉機控制歐洲大陸的政治生態、改變歐盟辛苦創設的各項準則。一個常被提出的案例就是,因為中國對於希臘的投資,導致希臘後來阻止歐盟對於中國在南海駐軍問題上採取一致的批判立場。

不過,歐洲知識菁英界對於中國「帶路政策」的看法,不盡然是一面倒的悲觀。除了對於本身既有體制的信心外,也來自於樂觀看待未來歐「中」關係的發展,特別是在美國有了川普政府之後所表現出的「離經叛道」的情況下,轉而寄望歐「中」的合作可以「撥亂反正」。以下幾點,展現了這樣的看法:

一、中國和歐洲應該抓住機會合作,並提出問題、相互坦誠,即便之間有些問題並不容易解決。藉由「帶路政策」,中國開啟了一個長遠的旅程,設立許多有抱負的目標。但是此政策無法只靠中國就能實行,而是,西方和歐洲世界應該扮演一個積極推動、共同參與的角色。理由是,西方國家可以在參加「帶路政策」的過程中,讓這個中國威脅的效力更為減弱。西方國家不該只是要那些經濟狀況不好的國家去拒絕中國的投資,而是該自己挺身出來,協助「帶路政策」上的國家從中國那獲得更多開放的、透明化的決策過程、合乎世界的標準、以及更為正式的合約規範。沒有理由讓中國的「帶路政策」成為那些周邊國家「唯一」的選擇。

二、中國的「帶路政策」其實反應了新一代的中國領導人對自身實力的的信心,重新確立自身在充滿不確定性的時代(相對於美國在國際間的保證飄忽不定)當中的地位。同樣的,中國為了與歐洲從和平、安全到氣候變化、2030年永續發展目標(SDG)等議題上有更進一步的對話,「帶路政策」創造了一系列至今尚未發現的機會。只是,這種雙方的對話,能多大程度進展成盟友,目前還言之過早。但是可以預見的,中國藉由「帶路政策」交到不少朋友國家,即便很多都是傳統定義上經濟或是軍事實力上的小國,但是,這些國家在聯合國還是和大國一樣,擁有相同的投票權利。

三、中國的「帶路政策」在關於全球和平、安全和經濟等重大議題上,具有相當潛力。歐洲應該藉此機會與中國進行策略性的雙邊對話,讓中國在區域或是全球安全議題的參與上,能夠發揮積極、正面的貢獻。特別在於當今歐洲所面臨最大的安全威脅,仍來自於俄羅斯,能否歐「中」之間對此問題進行合作、穩定區域秩序穩定,不但對於「帶路政策」的執行具有助益,也有助於歐「中」關係的提升。

四、在一個渴求更多基礎建設的世界下,中國的「帶路政策」儼然是道路、鐵路、橋樑和港口的巨大投資,但也是一項數位的連結,擴展了經濟和文化的相互關聯。後者其實讓中國「帶路政策」不是只注重短期的資金投注,而是能擴及到「永續性」(sustainability) 的問題。永續性將經濟成長的追求轉化成不同文化、社會、人民之間的交流,進而增加雙邊的理解,無形當中將歐洲引以為傲的普世價值,向中國推廣。

五、歐盟不該單從狹隘的貿易與商業光譜的角度來看待「帶路政策」,應該視它為一項「大經濟計畫」,以及北京政府在這變動快速世界下對全球野心勃勃的憧憬。如果中國遲早將成為世界政治體制中取代美國的影響大國,歐盟作為一個獨立、單一的行爲者,沒有理由不提早準備面對中國在全球治理計畫中對世界所帶來的影響。

六、有鑒於在非洲的利益,歐洲和中國應該共同利用「帶路政策」所帶來的機會來合作,探索能夠促進高度未開發地區的發展潛能。歐洲可能曾經對中國發展中的經濟影響力和對非洲的擴張有相當程度的警惕和懷疑。然而,移民危機已經讓歐洲政府更加迫切地意識到這一合作的需求,即,須要注入更多的資金到非洲、開創工作機會、促進其成長和開發。與中國在非洲發展和永續發展目標的達成上相互合作,無疑是歐洲現在的利益考量。關於歐洲在非洲的「利益」問題,其實和中國的認知可能有很大的不同,而這正是歐「中」之間應該極力尋求共識之處。例如,對於歐洲人來說,以地理而言,歐洲與非洲兩大陸是相連在一起的,因此,歐洲與非洲的關係緊密性是不言而喻的,更別提28個歐盟國家裡面至少有8個國家曾經對非洲有過殖民統治的關係。此外,歐洲目前的老化現象與非洲的人口成長,也帶動雙方的移民問題。更不用提經濟上雙邊對於彼此的依賴。以上這些條件其實都和中國與非洲在過去歷史上的關係不同。對於歐洲來說,目前的非洲是一個「發展」的問題,而不是純粹資源開發的問題。換言之,非洲要能夠發展得好,歐洲才會覺得跟著好,而「發展」問題,絕對不是依靠金錢投資就能解決,勢必涉及長遠的規劃與其他社會條件的配合。

七、中國「帶路政策」作為其外交政策的新藍圖,在全球經濟治理上為歐「中」對話提供了空間,包含氣候變化領導權、雙邊貿易自由化以及金融管制。今後的焦點應該放在歐「中」之間可能的戰略合作,以面對華府出其不意的傷害。對於某些歐洲菁英而言,原本發展不明的歐「中」關係,似乎因為美國的態度而變得明朗。在美國川普上台之前,歐「中」之間本來就存在許多經濟上的問題,例如歐盟對於中國市場性質的認定。但是現在有一個複雜的動態關係,即,本來歐盟想要利用美國全球的貿易網絡,但是川普上台之後讓歐盟與美國的雙邊關係變得複雜。川普想要破壞原本的國際秩序、沒有興趣全球化,反倒是歐盟和中國都有志一同推動多邊框架的全球化。對於川普來說,歐盟和中國都一樣糟糕,所以才使得歐盟內部在考慮要不要與中國結盟或是繼續說服川普政府之間開始有了辯論。

 

結論

歐洲國家與中國的交往,一直以來就是以經濟關係作為基礎的。直到近期,雙方才在經濟以外的議題,例如氣候問題上有所合作。世界一直在改變,歐洲國家與中國的關係也是一直在變化,特別是現在又有美國川普的不確定因素,後者挑戰了傳統大西洋關係,反過來也影響了歐洲與中國之間的雙邊關係,可謂牽一髮而動全身。但是,當談到歐洲與中國之間的雙邊關係的同時,還必須多加上歐盟的角色與立場。歐盟對於歐洲知識社群來說,是一個值得驕傲的創舉。甚至對於某些長期推動世界聯邦主義的運動者來說,歐盟代表了一個人類實踐上的典範,值得推廣到其他區域一同效法。

然而,對於中國「帶路政策」的立場,歐盟與個別歐盟國家自始便存在歧異。這個歧異,有來自於法規上的因素。例如,當初里斯本條約的簽訂,只對於貿易政策有明確的規範,但是在投資問題上,歐盟對於歐盟內國家的拘束力是相當薄弱的。此歧異也來自於不同角色的立場。對於「帶路政策」,有布魯塞爾的反應、有歐盟內個別主權國家的反應、有商人的反應等等,這些都會反應出不同層次上的角色與其相應對的利益考量。最後,歐盟內的分歧,並不是面對中國「帶路政策」時候才出現的。反觀歐盟過去在擴大成員國與整合的過程中所遇到的阻礙,以及近期的英國成功脫歐、金融風暴對不同國家的不同衝擊、甚至是移民政策的問題,都顯示出歐盟分歧問題是一種組織功能的問題,而中國的挑戰充其量是附加的原因。

經濟學人雜誌在其結論處提到,雖然中國「帶路政策」還不至於已經對西方世界中以規範作為基礎的自由秩序造成嚴重威脅,但是它已經是一種對於後者的「測試」了。但是,面對此測試的方式不該是去抗拒它、孤立它、排斥它或是幸災樂禍它的任何失敗。反之,不論是西方國家、亞洲國家、美國,甚至是臺灣,都應該更積極與之接觸,才有可能進而改變中國,達到世界與中國雙贏的結果。


注釋:
1 筆者目前在比利時布魯塞爾進行訪問研究。以下的內容,是根據與當地學者、智庫、歐盟官員等訪談、意見交換之後所分析得來的綜合觀察,如其中有任何資訊上的錯誤,也均由筆者個人承擔負責。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)