張福昌

淡江大學歐洲研究所副教授
中華國土安全研究協會副秘書長
2019-09-10

2019年7月24日強生(Boris Johnson)接替梅伊(Theresa May)成為英國新首相,上台後,強生立刻面臨三大內政外交難題的考驗,亦即「1031英國脫歐問題」、「英伊油輪衝突問題」與「英美中三角關係問題」,強生能否過關,不僅攸關首相任期長短,而且也將對英國國內政治與對外關係產生關鍵性影響,殊值觀察與探討。

 

一、「1031英國脫歐問題」

強生是「硬脫歐派」代表人物,他上台後立刻宣佈要在今(2019)年10月31日前完成脫歐大業,而他對脫歐的主張有二:(一)若歐盟同意取消「保留方案」(Backstop)則與歐盟重啟脫歐談判;(二)若歐盟不同意取消「保留方案」則「無協議脫歐」(No Deal Brexit)。然而,要達成這兩項訴求的難度很高:首先,有關「保留方案」議題:實際上,歐盟並無重啟談判的打算,因為歐盟認為「目前與梅伊談妥的脫歐協議是最佳方案」,當然包括「保留方案」在內。而「保留方案」是愛爾蘭與北愛爾蘭「民主統一黨」(DUP)所堅持的條件,也就是說,愛爾蘭和DUP絕對不會同意強生取消「保留方案」讓愛爾蘭與北愛爾蘭恢復「硬邊境」的提議。除此之外,「保留方案」所創造出來的「軟邊境」(亦即愛爾蘭與北愛爾蘭間沒有邊境管制)具有和平功能,能夠繼續維持1998年貝爾法斯特協定(Belfast Agreement)所創造的和平環境,讓愛爾蘭與北愛爾蘭享有共同生活圈。倘若,強生不要「保留方案」,那就等於宣告貝爾法斯特協定死亡,北愛爾蘭可能再起暴力與恐怖攻擊。

其次,有關「無協議脫歐」問題:梅伊時期已對「無協議脫歐」多次投票,但都以懸殊票數遭到否決,可見「裸脫」得不到多數支持。強生上台後的隔天(7月25日)就巡訪蘇格蘭、威爾斯與北愛爾蘭,除推銷其脫歐理念外,也順便聽聽三地區政府對脫歐的看法。蘇格蘭第一大臣施特金(Nicola Sturgeon)表示「蘇格蘭與歐盟利益相連,若英國堅持脫歐,那麼蘇格蘭將立刻準備脫離英國,然後跟歐盟結盟」。北愛爾蘭的新芬黨(Sinn Féin)是反英國統治最力的政黨,2016年英國國會大選,新芬黨獲得7個席位,但新芬黨主席亞當斯(Gerry Adams)堅持不宣示效忠英國女王,而喪失這7個議席,可見新芬黨的統一意識相當強烈,而「保留方案」 是新芬黨最基本的要求,是故,強生的硬脫歐主張當然得不到新芬黨的支持。而威爾斯的政治環境也起了大變化,2019年8月2日布萊肯(Brecon)補選一名國會議員,這次補選被視為「對強生硬脫歐政策的投票」,結果主張留歐的自民黨以43 %選票奪得席位,可見原本支持脫歐的威爾斯已經變天,這使強生政府在國會席位從原來的321席降為320席(保守黨310席,DUP 10席),只比在野黨319席多了一席;此外,保守黨40位後排議員(Backbencher)亦公開反對硬脫歐,這表示,強生的硬脫歐議案要過關的機會相當渺茫。這趟訪查民意之旅,強生接收到「脫歐就分家」的強烈訊息,聯合王國(UK)的統一陷入空前危機,難道強生真的不顧蘇格蘭、北愛爾蘭與威爾斯的離英而去,而只想做個英格蘭王嗎? 

 

二、「英伊油輪衝突問題」

近期伊朗和西方國家的衝突實源自於川普片面退出「2015伊核協議」。英國跟其他歐洲國家一樣支持維持「2015伊核協議」。但川普在2018年5月宣布退出核協議後,引發美伊強烈對峙與衝突。話說,川普是一個現實主義者,他以美國優勢國力做後盾,試圖利用「極限壓力」(Extreme Pressure)手段逼迫伊朗重上談判桌,進而創造符合川普利益的新伊核協議。但鷹派當道的伊朗政府展現抵抗到底的決心,以其地理優勢在波斯灣地區用威脅航行安全的對策與美國一較長短。隨著伊朗攻擊西方油輪的次數增加,美國三次增兵波斯灣、五次制裁伊朗,美伊衝突白熱化,波灣運油威脅節節上升,於是川普在今(2019)年7月9日倡議「軍艦護航聯盟」,呼籲西方國家以軍事行動保護波斯灣航行自由與安全,但在德法拒絕加入後,英國成為川普急欲拉攏的對象。

而英國對於美國的外交行為,常常在「英美特殊關係」下展現出「英國全力支持美國」的兄弟情誼,因此,這場美國與伊朗的新波斯灣危機,讓英國梅伊政府與新上任的強生政府相當頭痛,一來,如果站在維持「2015伊核協議」的立場,那麼英國就沒有理由支持美國,因為美國單方面撕毀核協議在先;二來,如果從維持波斯灣航行自由的角度來看,英國似乎又找到支持美國的理由,因為維持波斯灣航行自由與安全符合英國國家利益,因為,每天大約有30艘英國籍油輪航經波斯灣,而且英國約有5 %的石油與13 %的天然氣直接從荷姆茲海峽運到英國本土。由此可見,強生一上台就面臨到支持或不支持美國軍事護航行動的抉擇。其實,對於波斯灣軍艦護航問題,強生一開始打出「歐洲牌」,希望歐盟國家能夠組織護航艦隊保護歐盟商船,但後來強生改變心意轉而支持美國的軍艦護航計畫,上台後第四天(7月28日)強生就增派第二艘軍艦前往波斯灣護航,這個動作具有兩個重要意涵:第一,強生放棄「歐洲途徑」改走「美國途徑」:這樣的動作很明顯就是要取悅川普,讓川普明白他的一片忠心,以此作為強生所欲營造之「新英美友好關係」的基礎,進而期待能夠儘快與美國簽訂貿易合作協定,以厚實強生執行脫歐的底氣;第二,正面與伊朗為敵,捲入美伊軍事衝突的漩渦中:原本這場波斯灣衝突,充其量只是美國與伊朗的衝突,和英國的關係不大,但是當2019年7月4日英國在直布羅陀海峽查扣伊朗油輪”Grace 1”後,伊朗革命衛隊就把矛頭指向英國揚言報復,果然15天後,伊朗革命衛隊在荷姆茲海峽逮補英國油輪”Stena Impero”, 船上23名船員遂成為伊朗施壓英國的人質,英伊緊張關係迅速升高。

 

三、「英美中三角關係問題」

強生除了反歐、反伊的立場鮮明之外,親美的立場也是明明白白,可見強生主政下的英國外交重心正逐漸西移,一改過去四十幾年向東看,完全遵從布魯塞爾命令的作風;強生想要和美國重溫「跨大西洋關係」,而且願意繼續遵守「老二哲學」,臣服美國底下,做個乖乖牌的小老弟,進而創造更多的英國外交利益。然而,強生對中國的態度就比較模糊不清,我們可以試著從以下兩個層面來理解強生的中國政策:第一,強生擔任外交部長期間:強生在梅伊政府中擔任了將近兩年的外交部長(2016年7月13日到2018年7月9日),在這段期間,強生與中國的重要交手有以下兩件:(一)2017香港回歸中國20週年紀念會:強生在紀念會上強調「英國希望香港能繼續朝完全民主與可靠的政府制度前進...對香港來說,維持高度自主與法治至關重要」。當時,強生以英國外長身份關心與擔憂香港的民主倒退現象,但卻遭到中國強烈批評。當時中國外交部發言人陸慷對強生的言論嚴加抨擊,陸慷認為強生「見解錯誤且位子錯擺(Incorrect and Misplaced),因為香港已經是中國一個特別行政區,所以香港事務是中國的內政事務,英國無權置喙…而1984年中英聯合聲明現在已經不具約束力…當時所提之保障香港50年不變,只是為了確保英國離開香港而已」。但強生表示「1984中英聯合聲明現在仍具約束力。中英聯合聲明是合法有效的條約,該聲明也在聯合國登記有案,而且繼續生效。作為簽約的一方,英國政府必須緊密監視該聲明的執行。」可見當時的強生對於中國的香港政策相當不滿意。

不過,除了香港問題之外,強生對於中國的觀感似乎沒有這麼負面。例如:強生在2018年1月接受中國鳳凰衛視訪問時,說了很多讚美中國的話,例如:強生表示「我可能會對中國更友善一點…而且,我們可別忘了,英國是第一個簽署亞投行的國家,所以英國是非常親中國的(Pro-China)...我是非常熱衷於習近平一帶一路的投資計畫,我也很歡迎中資到英國投資。」此外,強生還強調「我的女兒在中國學中文,學中文是非常重要的…我們非常幸運,不僅英國買得到許多中國製造的商品,而且英國有15.5萬中國留學生,這對我們英國來說是件很棒的事,而且他們對中英關係貢獻良多。」由此可見,強生對於中國是心懷好感。

第二,強生擔任首相期間:強生剛上台不久,他對中國的態度會不會因為中國與西方關係生變而起變化備受觀察,有兩個點值得一提:(一)強生會不會順從美國意志禁止華為:中美貿易戰是一場全面且持久的戰爭,美國為防止中國快速崛起挑戰美國霸權,因此希望包括英國在內的西方國家能夠一起反中,但有鑒於中國廣大的市場,英國會甘願配合美國,而與中國為敵犧牲中國市場,這是強生的兩難;目前看來,英國是採取「兩邊討好」的政策,英國政府宣布允許華為,但禁止核心設備使用華為產品;這種腳踏兩條船的不忠表現,川普能忍受多久還是未知數。(二)香港反送中問題會不會影響英中關係發展:香港因反送中而引發反港府的示威抗議運動出現難以收拾的現象,引起英國高度關注。2019年7月初強生表示「支持香港反送中示威抗議,願意為他們發聲」。很明顯地,強生是不滿意中國對香港反送中的處理方式。對此中國外長王毅強烈批評英國「老是沈浸在褪色的殖民主義光榮底下…英國應該管好自己就好,不應越權干涉香港事務」。王毅這番話徹底否定英國在香港的權力,換句話說,中國要英國閉嘴不談香港事,否則會影響中英關係的發展。這種論調剛好呼應中國駐倫敦大使劉曉明所說的「中英友好關係能否維持,取決於英國不要在香港問題上挑戰中國…希望英國所有部會能夠尊重香港已經歸還中國的事實」。

 

四、短命首相的危機

當今媒體常用「英國版川普」來形容強生,其實強生本人很不喜歡這樣的比擬;因為他小時候就立志要做「世界王」(World King),而統治世界的帝王之術,強生最想學習邱吉爾,而非川普。是故,邱吉爾筆下的「三環外交政策」就自然成為強生對外政策的指導方針,也因此「離歐親美」就成為強生必然的選擇。不過,英國的國力遠不如美國,特別是海軍的規模,未來英國如果要配合美國的反伊行動,不斷增兵波斯灣的話,那麼沈重的軍事支出可能成為「後英國脫歐」(Post Brexit)時期雪上加霜的新負擔,這對強生政府是個致命傷。

而在中國政策上,雖然英國是香港的殖民母國,又有履行1984年中英聯合聲明的道德壓力,但英國心知肚明,目前英國的國力遠落後於中國,因此在中國嚴正警告英國不要干涉中國內政的情況下,英國對於香港的關心應該會僅止於「言語關心」,不會有任何更激進的行動,以避免影響英中關係的發展;因為,在「後英國脫歐」時期,強生最需要做的事就是趕快「重振英國經濟」,而廣大的中國市場與資金正式難能可貴的及時雨,對強生的政權穩固有很大幫助。不過,英國在發展與中國的經貿關係時,卻擺脫不了美國的干預。悉知,目前英國與歐盟國家的貿易量佔英國對外貿易的一半以上,英國脫歐後,英國需要新的貿易夥伴,以填補失去歐盟市場的缺口,中國市場正好可以扮演這個角色。英國脫歐後,強生希望能夠儘快與中國簽訂自由貿易協定(FTA),但川普曾在2019年3月明示英國要在美國和中國之間做選擇,川普警告「如果英國和非市場經濟國家(亦即中國)進行貿易協議談判的話,美國一定會採取適當的反制措施。」川普為了打壓中國,採取「排中路線」是可理解,但若要小老弟英國也跟著「排中」,那就有損英國的國家利益了。是故,如何在北京與華盛頓間取得平衡點,就成為強生的頭痛難題。然而,在當前「英美中三角關係」中,英國是最弱的一方,談判籌碼最低,而美中又正處敵對狀態,這讓英國陷入「顧此失彼」的困境;而強生明顯的親美路線,勢必影響英中關係的發展,這樣的結果意味著英國將喪失許多進入中國市場的機會,這對英國經濟發展相當不利。 

其實,壓倒強生政權的最後一根稻草可能是脫歐議題。強生的硬脫歐政策風險很高,除了可能會引發英國內部分裂危機之外,還可能逼迫強生提前國會大選。根據「2011定期國會法」(Fixed-term Parliaments Act)的規定,提前國會大選的方法有二:第一,國會以三分之二多數解散國會,提前舉行國會大選,梅伊於2017年6月8日提前舉行國會大選即是此例。第二,國會以簡單多數決通過「不信任投票案」(No-confidence Vote)後,若在14天「緩和期」(Cooling-off Period)內現任首相仍無法重獲議會信任的話,即應解散國會重新大選。根據2019年8月初的民調,大約有七成英國民眾認為會提前國會大選;而得票率的預測上,保守黨仍是得票最多的政黨得票率約為31 %,但其唯一聯盟黨「英國脫歐黨」(Brexit Party)的得票率約為16 %,兩黨票數相加約為47 %,仍未過半;換句話說,在短期內,強生的高人氣必須保證能夠將保守黨的支持度再往上拉抬4個百分點,否則強生就無法成功組閣。但是,保守黨在2019年5月歐洲議會選舉淪為第五大黨,只獲得8.8 %選票4個席位;而且今(2019)年8月布萊肯地區補選「脫歐派」的保守黨敗給「留歐派」的自民黨,這說明了「硬脫歐」並非當前選民的最佳選擇;因此,如果在這種情況下舉行國會大選的話,那主張「硬脫歐」的保守黨與「英國脫歐黨」就很難獲得過半席位,那麼強生還沒坐熱的首相大位恐怕就要換人做了。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)